二、地方政府能力文獻(xiàn)綜述

（一）國外文獻(xiàn)綜述

關(guān)于政府能力的研究，歷史可謂源遠(yuǎn)流長，最早可追溯到2000多年前的亞里士多德時期。當(dāng)然，這個時期對政府能力的研究是作為政府研究的“附屬品”而進(jìn)行的。在這之后，洛克、孟德斯鳩、盧梭等基于對政府的目的、合法性以及正當(dāng)性的思考，對“政府能力”給予了高度關(guān)注[43]。這一時期關(guān)于政府能力還沒有形成完整的概念和理論。在資產(chǎn)階級革命取得勝利并建立政權(quán)后，對政府能力的關(guān)注主要集中于如何構(gòu)建強(qiáng)有力的政府。其中，被譽(yù)為“行政天才”的漢密爾頓著重論述了建立一個有能力的聯(lián)邦政府的必要性，并指出強(qiáng)有力的行政部門需要統(tǒng)一、穩(wěn)定、充分的法律支持和足夠的權(quán)力等要素[44]。在自由資本主義階段，受亞當(dāng)·斯密倡導(dǎo)的政府不干預(yù)理念的影響，對政府能力與政府職能的研究相對較少。這一時期的代表性人物有德國學(xué)者馬克斯·韋伯，他認(rèn)為政府能力就是合法運(yùn)用獨(dú)有性權(quán)力的能力。這一階段，對政府能力的研究主要集中于政府的統(tǒng)治權(quán)力[45]。

20世紀(jì)二三十年代，隨著凱恩斯主義在西方國家興起，政府能力問題成為學(xué)者們關(guān)注的話題；到了20世紀(jì)五六十年代，隨著政治發(fā)展理論和公共政策學(xué)的發(fā)展，關(guān)于政府能力的研究不斷豐富；20世紀(jì)80年代以來，政府能力已是國外學(xué)者研究的焦點(diǎn)問題之一。關(guān)于政府能力的研究主要有以下幾個方面：

關(guān)于政府能力的內(nèi)涵，不同的學(xué)者持有不同的觀點(diǎn)。比較有代表性的觀點(diǎn)有：美國結(jié)構(gòu)—功能主義的創(chuàng)立者加布里埃爾·A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆·鮑威爾在其代表作《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》中指出，政府能力是指建立公共權(quán)威機(jī)構(gòu)及其制定和執(zhí)行公共政策的能力，特別強(qiáng)調(diào)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)所擁有的維護(hù)公共秩序和合法性的能力[46]。貝思·W.漢納德爾指出，公共政策學(xué)派學(xué)者從主客體關(guān)系、手段和結(jié)果的關(guān)系、資源獲取與問題解決的關(guān)系、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)安排與理性遵從等方面對政府能力進(jìn)行了剖析，提出了“政府能力表示采取何種手段才能在實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)方面更有效，表示政府所具有的能夠履行職責(zé)的潛力或績效，主要是政府獲取資源的能力在于最終滿足社會整體需求的能力、政府能力的核心在于各項(xiàng)政治與行政制度安排的選擇與發(fā)展和政府能力表示在決策和資源分配方面的理性力量”等關(guān)于政府能力的不同內(nèi)涵[47]。美國新制度主義學(xué)派代表人物詹姆斯·S.科爾曼也是從資源獲取的角度來認(rèn)識政府能力的，他認(rèn)為政府能力是指政府通過獲取相應(yīng)資源并用以滿足公民基本生存需求的能力。世界銀行在其發(fā)布的報告中認(rèn)為，政府能力是政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力[48]。

國外學(xué)者除了對政府能力的內(nèi)涵進(jìn)行研究外，還對政府能力的構(gòu)成要素進(jìn)行了探討。其中代表性觀點(diǎn)有：美國著名學(xué)者塞繆爾·P.亨廷頓（1989）認(rèn)為政府應(yīng)具備維護(hù)社會穩(wěn)定、社會同化、社會整合和政策創(chuàng)新等方面的能力[49]；盧西恩·派伊則從程度、效率和價值3個維度來認(rèn)識政府能力[50]；Nelissen認(rèn)為政府能力是司法、經(jīng)濟(jì)、政治3個維度形成的一個關(guān)系結(jié)構(gòu)；Coggburn和Schneider認(rèn)為政府能力是包括政府管理其人力、物力和信息資本以支持其政策職能在內(nèi)的內(nèi)在能力[51]。

在對政府能力及構(gòu)成要素研究的基礎(chǔ)上，國外學(xué)者還對政府能力的影響因素進(jìn)行了分析。亨廷頓（1993）認(rèn)為，政治變量和經(jīng)濟(jì)變量是影響政府能力高低的重要因素[52]；艾森斯塔德特別指出政府的結(jié)構(gòu)彈性也是政府能力的一個重要影響因素；阿爾蒙德和鮑威爾（1987）則認(rèn)為政府能力與其行政環(huán)境存在著相關(guān)性和互動性，同時指出，政治體系的結(jié)構(gòu)分化和政治文化的世俗化會增強(qiáng)政府影響國內(nèi)外環(huán)境的能力[53]。美國耶魯大學(xué)教授林德布洛姆（1997）則認(rèn)為權(quán)威是影響政府有效性的一個重要變量[54]。美國著名公共管理學(xué)家梅利里·格林德爾指出好政府與公共部門人力資源、組織和制度的質(zhì)量有著很大的關(guān)系。公共選擇理論學(xué)派的代表人物布坎南指出，選舉的不民主、競爭機(jī)制的缺乏、激勵機(jī)制的缺失以及監(jiān)督不力等是制約政府能力的重要因素[55]。