第1章 緒論

1.1 選題背景及意義

1.1.1 選題背景

改革開(kāi)放40多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)期快速增長(zhǎng)。從經(jīng)濟(jì)總量看，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從1978年的3679億元增長(zhǎng)到2019年的990865億元，增長(zhǎng)了約269倍；從人均經(jīng)濟(jì)總量看，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從1978年的385元增長(zhǎng)到2019年的70892元，增長(zhǎng)了約184倍[1]。社會(huì)生產(chǎn)力的解放和發(fā)展，創(chuàng)造出豐富的社會(huì)物質(zhì)財(cái)富，國(guó)家綜合實(shí)力得到明顯提升，人民生活水平得到了極大改善。從世界范圍來(lái)看，中國(guó)從2010年超越日本以來(lái)，一直穩(wěn)居全球第二大經(jīng)濟(jì)體。按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)在1997年第一次從“低收入國(guó)家”進(jìn)入“中等收入國(guó)家”行列，并于2010年躋身“中等偏上收入國(guó)家”行列。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)績(jī)得益于以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的改革措施，也得益于人民群眾勞動(dòng)積極性和創(chuàng)造性的激發(fā)。

在看到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步和巨大成就的同時(shí)，也需要清醒地看到，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在平衡性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性等方面還存在著許多問(wèn)題，尤其是面臨著日益凸顯的社會(huì)民生問(wèn)題，中國(guó)依然是發(fā)展中國(guó)家。從經(jīng)濟(jì)收入方面看，我國(guó)居民收入在國(guó)民經(jīng)濟(jì)初次分配中的比重有待提高；城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)速度滯后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度；收入差距較大，居民收入基尼系數(shù)長(zhǎng)期高于國(guó)際公認(rèn)的收入差距警戒線。在社會(huì)民生方面，隨著政府對(duì)社會(huì)民生問(wèn)題的持續(xù)財(cái)政投入，部分民生領(lǐng)域的突出問(wèn)題得到緩解，人民的生活滿意度普遍得到提高，但一些重點(diǎn)民生領(lǐng)域內(nèi)關(guān)乎人民群眾根本利益的相關(guān)訴求并沒(méi)有得到有效解決。特別是，在新時(shí)代背景下，隨著中國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人民的美好生活需要不再僅僅滿足于吃飽穿暖，而是在吃好穿好的基礎(chǔ)上對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域提出更高要求。在民生財(cái)政支出方面，隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)下行壓力的不斷增加，中央不斷出臺(tái)結(jié)構(gòu)性減稅政策并加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入以實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)”的政策目標(biāo)，結(jié)果導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政收入和民生財(cái)政支出的增速都出現(xiàn)放緩趨勢(shì)。在全國(guó)財(cái)政收入方面，2018年全國(guó)實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入183352億元，比上年增長(zhǎng)6.2%，低于2017年的7.4%；在民生性支出方面，相比較于2017年，2018年國(guó)家財(cái)政在教育、社會(huì)保障和就業(yè)以及醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育等方面的支出增速都出現(xiàn)不同程度的下降。

面對(duì)新的發(fā)展形勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的平衡、協(xié)調(diào)以及可持續(xù)發(fā)展，黨和政府及時(shí)調(diào)整和進(jìn)一步完善了國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，從單純以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政策思路逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善并重的全面發(fā)展政策思路，在保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上不斷加強(qiáng)對(duì)社會(huì)民生問(wèn)題的關(guān)注。2006年，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中首次提出“統(tǒng)籌兼顧，關(guān)注民生……讓全體人民共享改革發(fā)展成果”。此后歷年政府工作報(bào)告都把民生建設(shè)列為重點(diǎn)內(nèi)容。2007年，黨的十七大報(bào)告中提出“著力保障和改善民生……努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。2012年，黨的十八大報(bào)告中提出“解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題……努力讓人民過(guò)上更好生活”。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平同志將民生問(wèn)題納入共享發(fā)展理念，他強(qiáng)調(diào)“保障和改善民生沒(méi)有終點(diǎn)，只有連續(xù)不斷的新起點(diǎn)”，要著力保障民生資金投入，統(tǒng)籌教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等各方面改善民生的工作。十九大報(bào)告中指出，“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，既盡力而為，又量力而行”。這要求各級(jí)政府加大對(duì)社會(huì)民生工程的財(cái)政支持力度，著力補(bǔ)齊民生短板，讓改革開(kāi)放的發(fā)展成果更好地惠及全體人民。同時(shí)，要求各級(jí)政府在關(guān)注和改善民生問(wèn)題的過(guò)程中，充分考慮我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，充分吸取拉美國(guó)家因?yàn)榇蛟斐阶约贺?cái)力水平的民生工程而陷入“福利趕超”增長(zhǎng)陷阱的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不能因?yàn)閱渭冏非竺裆纳贫雎越?jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不能片面強(qiáng)調(diào)民生財(cái)政支出總量的擴(kuò)大而忽略民生財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和支出效率的提升。

面對(duì)快速增長(zhǎng)的民生需求與有限的政府財(cái)政收入之間的矛盾，地方政府如何在有限的財(cái)力下結(jié)合各自地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，采取更科學(xué)的財(cái)政政策以提高民生財(cái)政的支出效率和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)，就成為一個(gè)社會(huì)各界關(guān)注和研究的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。基于此背景，有必要在對(duì)中國(guó)民生財(cái)政支出現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上測(cè)度民生財(cái)政的支出效率，有必要在對(duì)中國(guó)民生財(cái)政支出效率影響因素進(jìn)行實(shí)證分析的基礎(chǔ)上指出民生財(cái)政支出效率的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)，進(jìn)而在定性分析和定量分析的基礎(chǔ)上為中國(guó)不斷優(yōu)化和完善民生財(cái)政政策提供理論支撐和對(duì)策建議。

1.1.2 選題意義

（一）理論意義

目前，民生財(cái)政作為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界所關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，已經(jīng)引起了很多學(xué)者的關(guān)注，但現(xiàn)有的研究成果還處于研究的初期階段。民生財(cái)政的理論體系和分析框架尚未形成，需要進(jìn)一步拓展和深化理論研究。

第一，有助于民生財(cái)政基礎(chǔ)理論的梳理和基本概念的厘清。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)民生財(cái)政相關(guān)理論基礎(chǔ)尚處于梳理、整合階段，對(duì)于與本理論相關(guān)的概念還處于爭(zhēng)論階段。因此，有必要系統(tǒng)梳理民生財(cái)政基礎(chǔ)理論，以及盡可能地統(tǒng)一基本概念的內(nèi)涵和外延，使得相關(guān)研究成果具有可比較性和連續(xù)性，改變目前由于理論基礎(chǔ)不完備、基本概念界定不清所導(dǎo)致的對(duì)策研究成果居多的現(xiàn)狀。

第二，有助于進(jìn)一步明晰民生財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極作用。自2010年中國(guó)成為中等偏上收入國(guó)家以來(lái)，關(guān)于中國(guó)能否成功跨越“中等收入陷阱”問(wèn)題產(chǎn)生了一些爭(zhēng)議。財(cái)政支出向民生領(lǐng)域的傾斜勢(shì)必造成對(duì)財(cái)政生產(chǎn)性支出的擠壓，加之民生財(cái)政支出乘數(shù)較小，它對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用還需要進(jìn)一步研究。習(xí)近平同志指出“抓民生也是抓發(fā)展”，這就需要從理論上對(duì)民生財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)直接和間接的貢獻(xiàn)給出分析，為民生財(cái)政支出予以“正名”。

第三，有助于拓展民生財(cái)政支出的綜合評(píng)價(jià)研究。民生財(cái)政支出直面人民群眾最基本、最迫切的現(xiàn)實(shí)生活需求，因此對(duì)民生財(cái)政支出效果的評(píng)價(jià)不能僅僅停留在財(cái)政投入本身，而應(yīng)該將人民群眾最直接的生活體驗(yàn)與感受納入評(píng)價(jià)體系。為此，本書(shū)綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的相關(guān)理論，嘗試把公眾主觀幸福感作為評(píng)價(jià)民生財(cái)政支出效果的依據(jù)，讓自上而下的惠民政策得到自下而上的信息反饋。

第四，有助于形成系統(tǒng)性的民生財(cái)政支出理論體系。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)民生財(cái)政支出的研究主要集中在民生財(cái)政支出基本概念的探討、民生財(cái)政支出必要性的闡釋以及民生財(cái)政支出影響因素的分析，對(duì)于中國(guó)民生財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)的研究則并不充分。因此，本書(shū)在進(jìn)一步厘清民生財(cái)政支出基本概念的基礎(chǔ)上，分析和總結(jié)當(dāng)前民生財(cái)政支出相關(guān)理論研究的成果，從民生財(cái)政支出結(jié)構(gòu)及其效應(yīng)分析的角度，進(jìn)一步推動(dòng)民生財(cái)政支出理論研究的連續(xù)性和系統(tǒng)性，進(jìn)而不斷補(bǔ)充和完善民生財(cái)政支出的理論體系。

第五，有助于進(jìn)一步拓展和豐富財(cái)政支出基本理論。在傳統(tǒng)的財(cái)政支出理論研究中，民生財(cái)政支出并沒(méi)有被單獨(dú)作為一個(gè)明確的研究對(duì)象，通常都是將其作為社會(huì)性財(cái)政支出的一部分并將社會(huì)性財(cái)政支出作為主要研究對(duì)象，這導(dǎo)致在早期的研究中民生財(cái)政支出的相關(guān)理論并沒(méi)有成為財(cái)政支出理論體系中具有獨(dú)立地位的重要組成部分。然而，隨著民生問(wèn)題的重要性日益凸顯，應(yīng)用民生財(cái)政支出的理論研究對(duì)社會(huì)性財(cái)政支出研究對(duì)象進(jìn)行細(xì)化研究，有利于形成一個(gè)更加具體的概念范疇和發(fā)展出一套完整的民生財(cái)政支出理論體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政支出理論的新發(fā)展。

（二）現(xiàn)實(shí)意義

從我國(guó)豐富民生實(shí)踐中產(chǎn)生的民生財(cái)政理論，其生命力在于為民生財(cái)政政策提供決策參考。民生財(cái)政支出政策效果的評(píng)價(jià)，將為民生資源配置的合理化和規(guī)范化提供理論支撐，這也是本書(shū)理論研究的現(xiàn)實(shí)意義所在。

第一，有利于集中民生財(cái)政做好基礎(chǔ)性民生工作。當(dāng)前，由于基本概念的不統(tǒng)一、不準(zhǔn)確，民生實(shí)踐領(lǐng)域存在著“泛民生化”的現(xiàn)象：民生財(cái)政投入及其比重被過(guò)分夸大，一些非公益性、有經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目也擠入民生工程建設(shè)領(lǐng)域。界定民生財(cái)政的基本概念，可以明確民生財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域。尤其是在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩、政府財(cái)政收入需要努力適應(yīng)新常態(tài)的情況下，更需要從我國(guó)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，集中力量把民生財(cái)政向基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性的民生建設(shè)領(lǐng)域傾斜，讓有限的民生資源發(fā)揮更好的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)。

第二，有利于民生財(cái)政政策的效果評(píng)估和動(dòng)態(tài)優(yōu)化。面對(duì)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，只有將有限的民生財(cái)政資源發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)，才能在最大程度和最大范圍內(nèi)滿足和改善人民群眾關(guān)切的民生需求。然而，由于缺乏對(duì)民生財(cái)政范圍的準(zhǔn)確劃分，一些重點(diǎn)民生領(lǐng)域得不到足夠的財(cái)政支持。同時(shí)，由于缺乏對(duì)民生財(cái)政政策實(shí)施效果的有效評(píng)估，一些已經(jīng)得到有效改善的民生問(wèn)題仍然占用較多民生財(cái)政資源。搭建對(duì)民生財(cái)政支出效應(yīng)的評(píng)估體系，有利于政府在及時(shí)評(píng)估政策效果的基礎(chǔ)上動(dòng)態(tài)優(yōu)化民生財(cái)政政策，進(jìn)而不斷提高民生財(cái)政支出的合理性和有效性。

第三，有利于提高政府治理能力和治理水平。作為民生財(cái)政政策的制定者和實(shí)施者，政府的治理能力決定著民生財(cái)政支出效率水平的高低和民生問(wèn)題解決的好壞。特別是，當(dāng)前新的發(fā)展形勢(shì)要求進(jìn)一步全面深化改革，積極推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。作為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心與關(guān)鍵，提高各級(jí)政府的治理能力與水平已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。民生財(cái)政的問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是政府治理的問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)民生財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)的研究，不僅有利于提供衡量政府治理能力和治理水平的參考標(biāo)準(zhǔn)，而且有利于政府在政策考核和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上提高國(guó)家治理的現(xiàn)代化水平。