第1章 緒論

1.1 選題背景及意義

1.1.1 選題背景

改革開放40多年來，中國經濟實現了長期快速增長。從經濟總量看，國內生產總值從1978年的3679億元增長到2019年的990865億元，增長了約269倍；從人均經濟總量看，人均國內生產總值從1978年的385元增長到2019年的70892元，增長了約184倍[1]。社會生產力的解放和發展，創造出豐富的社會物質財富，國家綜合實力得到明顯提升，人民生活水平得到了極大改善。從世界范圍來看，中國從2010年超越日本以來，一直穩居全球第二大經濟體。按照世界銀行的標準，中國在1997年第一次從“低收入國家”進入“中等收入國家”行列，并于2010年躋身“中等偏上收入國家”行列。中國經濟增長實績得益于以社會主義市場經濟為導向的改革措施，也得益于人民群眾勞動積極性和創造性的激發。

在看到我國經濟社會發展取得長足進步和巨大成就的同時，也需要清醒地看到，中國經濟社會發展在平衡性、協調性和可持續性等方面還存在著許多問題，尤其是面臨著日益凸顯的社會民生問題，中國依然是發展中國家。從經濟收入方面看，我國居民收入在國民經濟初次分配中的比重有待提高；城鄉居民收入增長速度滯后于國民經濟增長速度；收入差距較大，居民收入基尼系數長期高于國際公認的收入差距警戒線。在社會民生方面，隨著政府對社會民生問題的持續財政投入，部分民生領域的突出問題得到緩解，人民的生活滿意度普遍得到提高，但一些重點民生領域內關乎人民群眾根本利益的相關訴求并沒有得到有效解決。特別是，在新時代背景下，隨著中國社會主要矛盾的轉化，人民的美好生活需要不再僅僅滿足于吃飽穿暖，而是在吃好穿好的基礎上對教育、醫療、社會保障等民生領域提出更高要求。在民生財政支出方面，隨著近年來經濟下行壓力的不斷增加，中央不斷出臺結構性減稅政策并加大對基礎設施建設的投入以實現“穩增長”的政策目標，結果導致我國財政收入和民生財政支出的增速都出現放緩趨勢。在全國財政收入方面，2018年全國實現財政收入183352億元，比上年增長6.2%，低于2017年的7.4%；在民生性支出方面，相比較于2017年，2018年國家財政在教育、社會保障和就業以及醫療衛生和計劃生育等方面的支出增速都出現不同程度的下降。

面對新的發展形勢，為實現經濟的平衡、協調以及可持續發展，黨和政府及時調整和進一步完善了國家發展戰略，從單純以經濟建設為中心的政策思路逐漸轉變為以經濟發展和民生改善并重的全面發展政策思路，在保持經濟穩定快速增長的基礎上不斷加強對社會民生問題的關注。2006年，國務院政府工作報告中首次提出“統籌兼顧，關注民生……讓全體人民共享改革發展成果”。此后歷年政府工作報告都把民生建設列為重點內容。2007年，黨的十七大報告中提出“著力保障和改善民生……努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。2012年，黨的十八大報告中提出“解決好人民最關心最直接最現實的利益問題……努力讓人民過上更好生活”。黨的十八大以來，習近平同志將民生問題納入共享發展理念，他強調“保障和改善民生沒有終點，只有連續不斷的新起點”，要著力保障民生資金投入，統籌教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、住房等各方面改善民生的工作。十九大報告中指出，“保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，既盡力而為，又量力而行”。這要求各級政府加大對社會民生工程的財政支持力度，著力補齊民生短板，讓改革開放的發展成果更好地惠及全體人民。同時，要求各級政府在關注和改善民生問題的過程中，充分考慮我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的社會經濟發展階段，充分吸取拉美國家因為打造超越自己財力水平的民生工程而陷入“福利趕超”增長陷阱的經驗教訓，不能因為單純追求民生改善而忽略經濟的發展，也不能片面強調民生財政支出總量的擴大而忽略民生財政支出結構的優化和支出效率的提升。

面對快速增長的民生需求與有限的政府財政收入之間的矛盾，地方政府如何在有限的財力下結合各自地區經濟社會發展的實際情況，采取更科學的財政政策以提高民生財政的支出效率和經濟社會效應，就成為一個社會各界關注和研究的熱點問題之一。基于此背景，有必要在對中國民生財政支出現狀進行分析的基礎上測度民生財政的支出效率，有必要在對中國民生財政支出效率影響因素進行實證分析的基礎上指出民生財政支出效率的經濟效應和社會效應，進而在定性分析和定量分析的基礎上為中國不斷優化和完善民生財政政策提供理論支撐和對策建議。

1.1.2 選題意義

（一）理論意義

目前，民生財政作為國內經濟學界所關注的熱點問題，已經引起了很多學者的關注，但現有的研究成果還處于研究的初期階段。民生財政的理論體系和分析框架尚未形成，需要進一步拓展和深化理論研究。

第一，有助于民生財政基礎理論的梳理和基本概念的厘清。當前學術界對民生財政相關理論基礎尚處于梳理、整合階段，對于與本理論相關的概念還處于爭論階段。因此，有必要系統梳理民生財政基礎理論，以及盡可能地統一基本概念的內涵和外延，使得相關研究成果具有可比較性和連續性，改變目前由于理論基礎不完備、基本概念界定不清所導致的對策研究成果居多的現狀。

第二，有助于進一步明晰民生財政支出對經濟增長的積極作用。自2010年中國成為中等偏上收入國家以來，關于中國能否成功跨越“中等收入陷阱”問題產生了一些爭議。財政支出向民生領域的傾斜勢必造成對財政生產性支出的擠壓，加之民生財政支出乘數較小，它對經濟增長的作用還需要進一步研究。習近平同志指出“抓民生也是抓發展”，這就需要從理論上對民生財政支出對經濟增長直接和間接的貢獻給出分析，為民生財政支出予以“正名”。

第三，有助于拓展民生財政支出的綜合評價研究。民生財政支出直面人民群眾最基本、最迫切的現實生活需求，因此對民生財政支出效果的評價不能僅僅停留在財政投入本身，而應該將人民群眾最直接的生活體驗與感受納入評價體系。為此，本書綜合運用經濟學、社會學、心理學等學科的相關理論，嘗試把公眾主觀幸福感作為評價民生財政支出效果的依據，讓自上而下的惠民政策得到自下而上的信息反饋。

第四，有助于形成系統性的民生財政支出理論體系。當前，學術界對中國民生財政支出的研究主要集中在民生財政支出基本概念的探討、民生財政支出必要性的闡釋以及民生財政支出影響因素的分析，對于中國民生財政支出經濟社會效應的研究則并不充分。因此，本書在進一步厘清民生財政支出基本概念的基礎上，分析和總結當前民生財政支出相關理論研究的成果，從民生財政支出結構及其效應分析的角度，進一步推動民生財政支出理論研究的連續性和系統性，進而不斷補充和完善民生財政支出的理論體系。

第五，有助于進一步拓展和豐富財政支出基本理論。在傳統的財政支出理論研究中，民生財政支出并沒有被單獨作為一個明確的研究對象，通常都是將其作為社會性財政支出的一部分并將社會性財政支出作為主要研究對象，這導致在早期的研究中民生財政支出的相關理論并沒有成為財政支出理論體系中具有獨立地位的重要組成部分。然而，隨著民生問題的重要性日益凸顯，應用民生財政支出的理論研究對社會性財政支出研究對象進行細化研究，有利于形成一個更加具體的概念范疇和發展出一套完整的民生財政支出理論體系，進而實現對財政支出理論的新發展。

（二）現實意義

從我國豐富民生實踐中產生的民生財政理論，其生命力在于為民生財政政策提供決策參考。民生財政支出政策效果的評價，將為民生資源配置的合理化和規范化提供理論支撐，這也是本書理論研究的現實意義所在。

第一，有利于集中民生財政做好基礎性民生工作。當前，由于基本概念的不統一、不準確，民生實踐領域存在著“泛民生化”的現象：民生財政投入及其比重被過分夸大，一些非公益性、有經營性收益的項目也擠入民生工程建設領域。界定民生財政的基本概念，可以明確民生財政投入的重點領域。尤其是在當前世界經濟形勢復雜多變、國內經濟增長速度放緩、政府財政收入需要努力適應新常態的情況下，更需要從我國發展實際出發，集中力量把民生財政向基礎性、普惠性、兜底性的民生建設領域傾斜，讓有限的民生資源發揮更好的經濟效應和社會效應。

第二，有利于民生財政政策的效果評估和動態優化。面對復雜多變的經濟發展形勢，只有將有限的民生財政資源發揮出最大的經濟社會效應，才能在最大程度和最大范圍內滿足和改善人民群眾關切的民生需求。然而，由于缺乏對民生財政范圍的準確劃分，一些重點民生領域得不到足夠的財政支持。同時，由于缺乏對民生財政政策實施效果的有效評估，一些已經得到有效改善的民生問題仍然占用較多民生財政資源。搭建對民生財政支出效應的評估體系，有利于政府在及時評估政策效果的基礎上動態優化民生財政政策，進而不斷提高民生財政支出的合理性和有效性。

第三，有利于提高政府治理能力和治理水平。作為民生財政政策的制定者和實施者，政府的治理能力決定著民生財政支出效率水平的高低和民生問題解決的好壞。特別是，當前新的發展形勢要求進一步全面深化改革，積極推進國家治理體系和治理能力的現代化。作為推進國家治理現代化的核心與關鍵，提高各級政府的治理能力與水平已經成為當務之急。民生財政的問題實質上是政府治理的問題。加強對民生財政支出經濟社會效應的研究，不僅有利于提供衡量政府治理能力和治理水平的參考標準，而且有利于政府在政策考核和評價的基礎上提高國家治理的現代化水平。