二、集體建設用地入市的兩大途徑

集體經營性建設用地入市

2013年黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出建立城鄉統一的建設用地市場。2014年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，在全國部署農村“三塊地”改革試點工作，其中關于集體經營性建設用地入市改革方面，明確提出“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。

從試點期限看，兩次延長，共計五年。由于試點突破了《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產管理法》有關規定，2015年2月全國人大常委會授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）進行試點改革。由于“三塊地”改革牽涉利益關系廣泛且復雜，以及土地制度改革從制度設計、工作部署、實踐操作到效果反饋的周期較長，為更好提升農村土地制度改革三項試點工作的整體性、系統性、協同性和綜合效益，與《中華人民共和國土地管理法》修法工作做好銜接，2017年11月4日，第十二屆全國人大常委會第三十次會議決定，授權在試點地區暫時調整實施有關法律規定的期限延長至2018年底。2018年12月，全國人大常委會再次延長授權試點期限至2019年底。

從試點地區看，由15個逐步擴大至33個農村土地改革試點地區。在“三塊地”改革試點之初，33個試點地區遵循“一個試點地區只開展一項試點”，安排集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點各15個，土地征收制度改革試點3個。2016年9月，原中央全面深化改革領導小組決定將土地征收制度改革和集體經營性建設用地入市擴大到全部33個試點縣（市、區）。當前31個省（市、自治區）均有集體經營性建設用地試點縣（市），其中浙江、四川各有2個縣（市）參與試點。

從試點范圍看，限定于存量集體經營性建設用地。存量集體經營性建設用地是指土地利用總體規劃和城鄉規劃已經確定為經營性用途的土地，增量集體經營性建設用地是將原農用地或公益性集體建設用地轉變為經營性建設用地。按照《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》精神要求，各試點區在實踐中將集體經營性建設用地入市的范圍限定在存量集體經營性建設用地，且按照土地利用總體規劃、城鄉規劃確定的用途使用土地，主要為工業、商業等領域。

從試點成效看，改革試點相關成果寫入《中華人民共和國土地管理法》。經過五年集體經營性建設用地入市試點，2019年《中華人民共和國土地管理法》實現修正，刪除原有關于從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定，明確“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”，且“集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行”。《中華人民共和國土地管理法》的修正徹底解決了集體經營性建設用地入市的合法性問題，為集體土地和國有土地同等入市、同權同價奠定重要法律基礎。

集體建設用地建設租賃住房

當前我國主要超大城市、特大城市帶有政府福利性質的公租房數量有限，大量流動人口住房、租房需求難以滿足，導致很多城中村、城鄉接合部成為承接流動人口租房需求的主要載體。城中村房屋出租在帶來大量便利的同時，實質上突破了農村集體建設用地不得用于非農建設的規定，同時也存在房屋出租管理混亂、治安、環境衛生及違規違建安全問題等，帶來較多的社會隱患。

為更好適應新形勢下房地產市場的供需新格局，滿足新市民及流動人口的住房需求，增加租賃住房供應，進一步拓展集體建設用地利用途徑，增加農村和農民收入，政策逐步試點推動集體建設用地用于建設租賃住房。2012年原國土資源部通過函復的形式批準北京、上海兩地作為試點，開展利用集體建設用地建設租賃性住房。2017年8月原國土資源部、住房和城鄉建設部聯合印發了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，正式確定在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都共13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。2019年1月自然資源部辦公廳、住房和城鄉建設部辦公廳發布《關于福州等5個城市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案意見的函》，同意福州、南昌、青島、海口、貴陽5個城市利用集體建設用地建設租賃住房試點的實施方案。

從試點城市看，大多集中于經濟發達城市。18個試點城市中，東部地區城市占絕大多數，達11個，中部4個、西部1個、東北1個。從城市能級來看，基本為超大、特大城市，這些城市租賃住房需求較大，村鎮集體經濟組織有建設意愿、有資金來源，政府監管和服務能力相對較強。

從試點范圍看，以存量集體建設用地為主。《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》明確，項目用地應當符合城鄉規劃、土地利用總體規劃及村土地利用規劃，以存量土地為主，不得占用耕地，增加住房有效供給。要以滿足新市民合理住房需求為主，強化監管責任，保障依法依規建設、平穩有序運營，做到供需匹配。

從試點內容看，完善利用集體建設用地建設租賃住房規則。一是完善試點項目審批程序，健全集體建設用地規劃許可制度，推進統一規劃、統籌布局、統一管理，統一相關建設標準。二是完善集體租賃住房建設和運營機制，兼顧政府、農民集體、企業和個人利益，理清權利義務關系，平衡項目收益與征地成本關系。三是探索租賃住房監測監管機制，對租金進行監測、指導、監督，防止租金異常波動，主管部門在建設用地使用權登記、房屋所有權登記、租賃備案、稅務、工商等方面加強聯動，構建規范有序的租賃市場秩序。四是探索保障承租人獲得基本公共服務的權利。