一、集體建設(shè)用地利用大有可為

農(nóng)村集體土地主要包括農(nóng)用地和集體建設(shè)用地，其中集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人，進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。20世紀(jì)80年代農(nóng)村改革時期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展且大量用地及部分農(nóng)用地被用來建設(shè)廠房發(fā)展工業(yè)，集體建設(shè)用地規(guī)模快速擴張。為加強對農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)范，1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》將集體建設(shè)用地限定在興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)上，即集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地、公益性及基礎(chǔ)設(shè)施用地。集體經(jīng)營性建設(shè)用地是由農(nóng)村集體租賃給企業(yè)或者個人用來進行經(jīng)營性活動的土地，主要包括農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)的閑置校舍、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、集體工礦倉儲用地，例如農(nóng)副產(chǎn)品加工廠、農(nóng)產(chǎn)品交易市場、集體倉儲等，以及集體商服綜合用地，例如農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村賓館、小作坊、集體商鋪等。宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地。公益性及基礎(chǔ)設(shè)施用地是指鄉(xiāng)村行政辦公、文化科學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育設(shè)施、生產(chǎn)服務(wù)和公用事業(yè)等用地。

第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)顯示，2019年末全國建設(shè)用地總量約6.13億畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模約1.55億畝，集體建設(shè)用地總規(guī)模達3.29億畝，占比約53.7%。根據(jù)中國宏觀經(jīng)濟研究院報告顯示，我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地占集體建設(shè)用地比重約為13.3%，且主要分布在東部沿海、城市周邊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中區(qū)位較好的地段，照此估算我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地體量大約為4300萬畝。

圖6　2019年我國集體建設(shè)用地面積占比約54%

資料來源：自然資源部、中國宏觀經(jīng)濟研究院。

隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歇業(yè)、倒閉，加上農(nóng)民工進城務(wù)工快速增加，農(nóng)村集體建設(shè)用地出現(xiàn)了一系列低效利用現(xiàn)象，包括宅基地閑置、集體經(jīng)營性建設(shè)用地荒廢等。我國部分集體建設(shè)用地處于城市周邊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中區(qū)位較好的地段，可開發(fā)利用空間大，然而此前集體建設(shè)用地入市存在明顯的制度障礙，1998年《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，農(nóng)業(yè)用地如果要轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，必須實行征地，將集體土地征用為國有土地，才能進入市場流通，農(nóng)村集體建設(shè)用地難以與國有建設(shè)用地同等入市，集體建設(shè)用地盤活利用缺乏有效渠道。在此背景下，近年來我國逐步探索集體建設(shè)用地入市改革。