第一章
社會救助：歷史、現狀與未來

第一節 社會救助概述

一、社會救助的定義

社會救助是現代社會福利制度的重要內容。1965年美國出版的《社會工作百科全書》寫道：“社會救助是社會保險制度的補充，當個人或家庭生計斷絕急需救助時，給予生活上的扶助，是在整個社會保障制度體系中，最富有彈性而不受拘束的一種計劃?！?/p>

社會救助體系（social assistance），是指通過一定的管理體制、運行機制和保障體制的實施，為保障弱勢群體（social vulnerable group）的基本生活以及解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的各項救助制度的總和。現代社會救助至少有三層含義：從制度安排看，是指社會救助制度門類齊全、項目完備，即建立起適合城鄉經濟發展水平，以基本生活保障為重點，涵蓋醫療、教育、住房、就業、司法、災害、意外等各個方面，完善的、不同層次的和可持續發展的社會救助制度體系；從覆蓋人群看，是指社會救助制度覆蓋全體國民，即各項社會救助制度分別惠及全體社會成員而沒有遺漏，能夠有效地幫助不同境遇的最低收入國民、低收入公民以及遭遇突發急難事故的國民抵御各種風險；從統籌城鄉協調發展看，是指城鄉社會救助制度均衡發展，即結合城市和農村特點建立起城鄉一體、標準有別的社會救助制度體系，讓全體農民能夠與城市居民平等地分享改革發展的成果。社會救助亦稱公共救助，它包括社會救濟（或稱政府救助）和社會互濟。

社會救助的目標是社會照顧、社會規制（即通過提供社會救助強化社會主流的行為規范與價值觀念，敦促救助對象乃至全體社會成員遵從社會的主流行為規范，認同主流的價值觀念）、助人自助、維護社會公正、促進社會融合等。

二、社會救助的演變

社會救助是與國家相伴出現的。西方具有社會保障萌芽意識的社會救助制度的前身源于19世紀的濟貧制度?，F代社會救助制度產生于20世紀30年代，當時歐美各國爆發了嚴重的經濟危機，導致了大量貧困現象的產生。在傳統的濟貧手段和社會保險都不足以解決問題的情況下，各國政府不得不嘗試建立社會救助制度，以彌補社會保險制度的不足。美國最早于1935年通過了包括十項不同但相關的社會保障法案，開始實施社會救助。但較為具體的社會救助制度應以貝弗里奇1943年提出的著名的《社會保險和相關服務》（Social Insurance and Allied Services）報告為標志，該報告詳細擬定了一套社會安全制度，尤其擬訂了一個社會救助（公共救助）方案，對社會保險未能完全保護的人給予各項救助。英國國會參照該報告通過了各種有關法案，其中國民救助法是在1946年通過，并于同年8月開始實施的，英國廢除了實施三百年的救貧法，建立了正式的社會救助制度。此后，各國的社會救助政策大多由慈善恩惠的觀念，變為國民權利與政府責任的觀念，由教會、私人或地方政府辦理的事務，轉變為各級政府的重要職能。

三、社會救助的分類

按照不同的依據和標準，可對社會救助進行不同種類的劃分。

按照救助的實際內容，社會救助可分為生活救助、住房救助、醫療救助、教育救助、生產救助、法律援助、就業援助、意外救助等。

按照救助手段，社會救助可分為資金救助、實物救助和服務救助等。以此標準劃分，國外最新的理論是將社會救助分為物質救助和倫理救助。政策性的物質救助主要是通過某種制度安排，從物質、經濟方面對弱勢群體進行救助，是一種帶有政府行為性質的、剛性的救助，具有臨時、慈善、偶發、不確定的色彩，是一種外在的、消極的被動救助。倫理救助（或稱道德救助）是指運用倫理的手段和方式對社會弱勢群體給予心理與生理、物質與精神方面的道德關懷和幫助，并積極開發救助對象自身的道德資源，提高其自主、自立能力，培養其自尊、自強的倫理精神，最終使弱勢群體擺脫弱勢地位的一種社會救助。倫理救助包括兩個層面：一是救助手段和方式的倫理化，二是救助內容的倫理化。

按照貧困持續時間的長短，社會救助可分為針對長期性貧困的定期救助（如孤寡病殘救助）、針對暫時性貧困的臨時救濟（如多數情況下的失業救助、自然災害救助等）和針對周期性貧困的扶貧（如貧困戶救助）。

按照覆蓋群體的多少，社會救助可分為補救型和普救型兩種類型。從發達國家的經驗來看，普救型救助模式具有“易放難收”的特點，必然造成財政壓力過大、抑制就業增加等問題，而且救助水平提高也并不一定意味著救助領受者生活狀況的改善。一般而言，補救型社會救助必須經過家計調查，而普救型則不然。

四、社會救助與社會保險和社會福利的關系

作為社會保障體系的子系統，社會救助與社會保險和社會福利兩個子系統之間具有十分密切的關系。社會救助在社會保障體系中處于最低層次，旨在保障最低生活，資金來源以國家為主，同時社會和個人共同參與；社會保險是社會保障的主體，其目標是保障基本生活，它強制在職工作者和鼓勵具有經濟能力者加入，其資金來源主要是被保險人及其所在單位繳納的保險費；而社會福利旨在提高國民的生活質量，保障主體是國家和單位。

如果不發展社會保險，勞動者面臨的疾病、工傷、老齡等各種風險就無法化解，很容易淪為社會脆弱群體，到時進入社會救助的社會成員越來越多，社會救助遲早會不堪重負，難以實現可持續發展。在發展社會救助的過程中，應該注意社會救助與社會保險的相互協調。比如在農村，低保對象可以由政府代為繳費，將其納入新型農村合作醫療的范疇，這樣既可以解決低保對象的醫療保障問題，又能夠促進新型農村合作醫療的發展。在城市，要注意低保制度與失業保險制度的協調。目前城市低保對象中超過一半是有勞動能力的，將數量如此龐大的有勞動能力的人置于社會救助的庇護下顯然不是國家政策的最終目的。政府應該通過與失業保險的協調，對有勞動能力的低保對象開展培訓、職業指導與介紹等工作，促使其重拾信心返回勞動力市場，這樣不僅有利于失業保險促進就業功能的充分發揮，有利于失業保險制度的完善，也有利于受助者走向自立，社會救助制度走上可持續發展的道路。近年發展起來的城鎮居民醫療保險直接資助城鎮社會救助對象進入社會醫療保險，一些城市還將補充社會醫療保險部分節余基金用于城市醫療救助。

如果社會福利覆蓋面窄、水平低，不繼續發展，全體國民的生活質量就難以提高，而殘疾人、老年人、兒童和婦女等抗風險能力弱的群體的生活質量甚至會下降，不得不依賴社會救助，使社會救助負擔加大。若社會福利比較完善、健全，一方面，可以提高全體國民的生活質量，降低抗風險能力弱的群體落入貧困的可能，進而減輕社會救助的壓力；另一方面，對正在接受社會救助的家庭而言，家庭中的老人、兒童等通過享受相應的社會福利，可以減輕家庭的負擔，有助于受救助家庭擺脫貧困。因此，我們必須摒棄只重視社會救助而忽視社會福利的觀點，發展社會救助的過程中要注重與社會福利的協調。比如低保制度應該積極地與殘疾人福利相協調，享受低保的殘疾人也應能獲得相應的康復治療并參加一些文體娛樂活動，低保對象中有一定勞動能力的殘疾人，政府應該為其安排適當的工作崗位或通過殘疾人福利事業的發展擴展就業，并優先考慮安排低保對象中的殘疾人，這樣既可以促進殘疾人福利事業的發展，也有利于社會救助的可持續發展。

五、社會救助的作用

市場經濟的發展打破了以往的普遍保障模式，新的混合型保障模式正在確立。社會救助擺脫了以往只面向無勞動能力者的傳統，轉而面向全體公民。最低生活保障和各種專項救助可以為貧困群體提供保障，應對貧困與災害。社會救助還是典型國民收入再分配的手段之一，它具有調節貧富差距的作用。社會救助所發揮的作用在不斷增強，其地位也在不斷上升。

第一，由于社會救助在社會保障體系中處于基礎地位，其面對的是社會脆弱群體并為其提供一定的支持，因此社會救助必須發揮社會保障體系中第一道防線的作用，以縮小社會成員在競爭起點上的差距，并讓脆弱社會成員分享到經濟社會的發展成果，進而間接發揮其促進社會公正與和諧的作用。

第二，由于其基礎地位，社會救助不會再像處于邊緣地位時那樣只發揮保障無勞動能力者最基本生活的作用，而是要發揮保障所有困難社會成員最基本生活的作用。

第三，在社會保障體系中居于基礎地位的社會救助與社會保險和社會福利相互協調與配合，共同發揮促進社會保障體系綜合效能不斷提高和促進經濟社會健康發展的作用。

第四，積極的社會救助政策是縮小貧富差距的和解劑。2021年，我國人均GDP突破8萬元，超過世界人均GDP水平。但是，城市居民間收入差距明顯拉大，全國城鄉居民家庭人均收入的基尼系數已達0.473，突破了0.4的國際公認的警戒線。一方面，高收入者的收入大幅度增長，在一些地區，高收入群體和低收入群體的收入差距相當突出；另一方面，相對貧困人口在不斷增加。據國家民政部門調查，截至2021年年底，全國共認定低保邊緣人口431萬人。解決社會分配不公、貧富差距太大的問題成為社會主義現代化建設中不可回避的一個方面?？s小城市居民收入差距的關鍵不在于劫富，而在于濟困。

第五，社會救助制度促進了我國社會主義市場經濟體制的建立和完善。伴隨20世紀80年代我國經濟體制改革拉開序幕，企業破產和停產、半停產，工人下崗和失業，貧富差距拉大等經濟問題和社會矛盾不可避免。社會救助制度為正在深化的企業改革和產業結構調整、為市場經濟的建立和完善排除了后顧之憂。

第六，社會救助制度不僅有助于實現收入再分配中的公平，而且還有助于提高經濟發展中的效率。新福利經濟學認為，由于價值規律的作用及資源的稀缺性，在市場經濟發展進程中及社會轉型變革時期產生了收入分配不公、貧富兩極分化等社會現象，并且市場在資源配置上強調物質資源的配置，而忽視了人力資源的配置。社會救助作為一種補救模式與手段是對帕累托最優狀態的一種改進，可以彌補市場分配的缺陷，提供安全穩定的保障機制，對擺脫貧窮進行幫助，同時對提高經濟效率起到獨特的作用，是從人力資本數量和質量兩個方面來保障經濟發展必要的要素投入，是從更宏觀的意義上促進人力資源的有效配置。

凱恩斯的消費者理論認為，邊際消費傾向是遞減的，收入越高，用于消費的部分占收入的比例就越小。我國的現實情況是，占人口比例較小的富裕階層擁有相當多的銀行儲蓄存款，而廣大的中低收入階層消費能力較弱，國內需求嚴重不足，影響了國民經濟健康穩定發展。如果能夠適當地增加低收入階層的收入用于保障基本的生活需求，保證生活水平有所提高，就可以形成極大的購物意愿和購買力，從而對我國經濟起到根本的拉動作用。由此可見社會救助可以拉動內需，促進經濟健康發展。

第七，社會救助制度促進了社會的發展和進步。世界銀行發布的《1997年世界發展指數》報告中提出了一個新的觀點，即世界發展指數不再單純以國內生產總值或國民生產總值衡量國家的貧富，而是把人和減輕貧困放在第一位，并置于發展議程的中心位置。社會救助制度的發展水平和完善程度成為衡量一個國家或地區文明進步的標準。

當然，社會救助政策設計不合理，也會帶來一些副作用，如“獎懶罰勤”“漏出量”（組織實施社會救助而耗費的社會資源，包括行政管理成本、對工作積極性以及儲蓄和投資等的負面影響）、貧困陷阱和失業陷阱等。

六、社會救助的原則

公民待遇原則。社會救助制度的基本理念是以人為本、人權平等以及尊重人格，不把貧窮當成是罪惡，不歧視貧困群體，也不把貧窮的主要原因歸咎為個人和特定的家庭，原則上它對那些需要救助的對象提供經濟援助，并且在其他方面提供可能的幫助。凡無力生活者，均可依法律規定享受救助，屬于法律賦予的一種權利。

國家責任原則。國家承擔確保貧困人口基本生活的義務，只要人民有生活上的困難，政府就有責任給予救助。因此，社會救助的責任主體是國家，并依此社會政策來維護社會公平。同時倡導民間參與，彌補政府財力的不足，以便更好地解決貧困人口在生活和其他方面的問題。企業、社區和各種社團的救助行動，是政府救助的輔助和必要補充。

對象特定性原則。社會救助的實施對象是已經處于生活困境中的社會成員，獲得救助需要經過嚴格的資格認定程序，特別是要經過家庭經濟狀況調查，以便核實申請者是否具備受救助的條件。

實施非義務性原則。國家和社會對特定對象實施社會救助，幫助他們克服生活困難，擺脫生活困境，是無條件的。凡是屬于救助范圍內的社會成員，國家和社會都應該對其實施幫助，并且不能有附加條件，也就是說救助對象在接受救助時，無須作出履行某種特定義務的承諾。因為在整個社會保障體系中，社會救助是一種最低水平的保障，是社會安全的最后屏障，如果將社會救助給予的物質幫助附加一定的條件，會造成相當一批社會成員得不到救助。例如，強制要求所有低保人員參加義務勞動就未必合理。

保障兜底性原則。社會救助不是為了提高社會成員的生活質量，而在于對已經陷入生活困境的社會成員給予幫助和支持，以滿足其最低或基本生活需求。就當前中國的國情而言，社會救助制度的目標必須是也只能是著眼于保底。它要對付的是現實存在的貧困現象，使已經陷入貧困的那一部分社會成員能夠休養生息，繼而擺脫貧困。但是，這種保底功能也導致依賴思想和不勞而獲思想的滋生和蔓延。

有效性原則。有效性原則要求政府對需要救助群體的救助必須達到一定的水平，以確保公民的生存權利；否則社會救助制度就如同虛設，成為國民經濟的負擔而沒有起到實質功效。

公平性原則。全社會除去個人之間的差異之外，有一條共同認可的生活水平基準線，這條線以下的部分是每一個公民的生活和發展中共同具有的部分，也是必備的部分。一個公民如果缺少了這一部分，那就保證不了謀生必需的基本條件，因而需要社會和政府來提供這種保障。公平性原則所包含的制度性內容主要指最低生活保障、公共衛生和大病醫療救助、公共基礎教育這三項。在社會保障體系中與之相近的選擇就是社會救助，社會救助作為國家與社會向由貧困人口與不幸者組成的社會弱勢群體提供款物接濟和扶助的一種生活保障政策，通常被視為政府的道義責任或義務，目標是幫助社會弱勢群體擺脫生存危機，以維護社會秩序的穩定。公平性原則要求政府在實施社會救助時對所有需要救助的人群實施統一的標準，不論是城鎮居民還是農村居民都應當獲得同等的救助。這就必須改革當前的城鄉二元、城市優于農村的局面。

政策統一，標準有別原則。中國地域廣闊，情況復雜，社會、經濟發展極不平衡，社會救助制度實行全國統一的標準是不切實際的。因此，應該發揮地方政府的積極性，在救助政策統一的大前提下，各地根據自己的實際情況制定標準。

充分發揮人的潛能原則。每個人在生理、心理及智力方面都有很大的差異。通過社會救助體系，發動各種力量共同幫助貧困人口，使他們有機會發揮潛能，擺脫困境，是社會救助所應遵循的基本原則之一。

鼓勵自立原則。救助對象是否愿意退出社會救助，取決于救助對象對退出社會救助前后所能得到福利的比較。如果救助對象就業后并不能增加其福利或只能增加很少的福利，就會大大挫傷他們參加工作的積極性。因而社會救助制度的設計應防止受助者形成長期福利依賴的思想，鼓勵受助者自立。

依法救助原則。上述各點最終應以制定《社會救助法》的方式加以確認。只有進行社會救助立法，才能從根本上保證社會救助制度的權威性和連續性。