第一章 鄉村振興戰略及鄉村社會治理概論

第一節 鄉村振興戰略的相關概念

鄉村振興戰略是繼我國推進農村稅費改革、社會主義新農村建設、城鄉一體化改革后的又一重大戰略決策，具有重大的理論和實踐意義。

一、鄉村振興戰略的背景

（一）我國“三農”政策的變遷

21世紀之前，我國實施農業支持工業的戰略，主要是從農業中汲取資金支持工業。進入21世紀以后，我國逐步將農業支持工業戰略轉變為工業反哺農業戰略。2002年，黨的十六大報告首次提出了“統籌城鄉經濟社會發展”。2003年，胡錦濤同志提出要把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。2004年9月，胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會上提出“兩個趨向”的重要論斷。第一個趨向，即在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向，絕大多數國家在工業化初期階段發展工業的資金都來自農業。第二個趨向，即在工業化達到相當程度后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的傾向，這在理論界被稱為工業化中期階段。也就是說，在工業化中期階段以后，一個國家或者地區的基本工業體系已經形成，工業體系相對完善，工業有了自我發展、自我積累的能力，不再需要從農業中汲取資金。但是，因為農業長期為工業提供資金，其發展相對滯后，客觀上需要工業為其“輸血”。在“兩個趨向”的基礎上，胡錦濤同志又提出“我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段”的重要判斷。

（二）“三農”工作取得的成效

1.糧食總產量年年豐收

根據國家統計局的數據，2004—2015年，我國糧食生產實現了12年連續增產。雖然2016年的全國糧食總產量（61625萬噸）較2015年的全國糧食總產量（62144萬噸）有所降低，但降得并不多。2017年全國糧食總產量是61791萬噸，雖然在總量上沒有超過2015年，但是較2016年還是有所提升。總體來講，從2004年到2017年，我國糧食總產量雖然沒有形成“十四連增”，但保持著“十四連豐”。可以說，進入21世紀以來，全國糧食每年都處于豐收的狀態。

2.農村居民人均純收入快速增長

根據國家統計局的數據，2012年農村居民人均純收入為7917元，實際增長10.7%，高于國內生產總值增速（2012年國內生產總值增速為7.8%）。2016年農村居民人均可支配收入為12363元，實際增長6.2%，低于國內生產總值增速（2016年國內生產總值增速為6.7%），但是2017年農村居民人均可支配收入實際增長又大于國內生產總值增長。城鄉居民收入之比從2010年開始呈下降趨勢，2016年該比例是2.72∶1。

3.脫貧攻堅取得顯著成效

2013年以來，全國每年減少貧困人口1000萬人以上。黨的十八大以來，已基本完成580多萬人的易地扶貧搬遷建設任務。形成貧困的原因有很多，其中一個重要的原因就是有些地方不適合人類生存，所以就要把他們搬到適合生存、創業、生產的地方。第三次全國農業普查主要數據顯示，截至2016年年底，全國有99.3%的村通公路，村內主要道路有路燈的村占全部村的比重是61.9%，全國通電的村占全部村的比重是99.7%，91.3%的鄉鎮集中或部分集中供水，90.8%的鄉鎮生活垃圾集中處理或部分集中處理，73.9%的村生活垃圾集中處理或部分集中處理，17.4%的村生活污水集中處理或部分集中處理，53.5%的村完成或部分完成改廁。從農戶來看，10995萬戶的飲用水為經過凈化處理的自來水，占47.7%；使用水沖式衛生廁所的有8339萬戶，占36.2%，也就是說，1/3以上的農戶已經使用水沖式衛生廁所；無廁所的有469萬戶，只占2.0%。

（三）“三農”工作面臨的形勢

“十三五”時期，我國農業農村發展的外部條件和內在動因發生了深刻變化，既存在不少有利條件，也面臨很多困難和挑戰。

從有利條件看：一是中央高度重視“三農”工作，加快補齊農業農村短板已經成為全黨全社會的共識，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，經濟長期向好的基本面沒有改變，強農惠農富農政策體系將更加完善。二是糧食等主要農產品供給充足，城鄉居民消費結構加快升級，新一輪科技革命和產業變革正在孕育興起，為農業轉方式、調結構、拓發展提供了強有力的支撐。三是農村改革和城鄉一體化深入推進，這將進一步激發農村發展活力，為促進農民增收和農村繁榮提供持續動力。四是全球經濟一體化進程加快以及“一帶一路”倡議等的實施，有利于更好地統籌利用兩個市場兩種資源，緩解國內資源環境壓力，優化國內農業結構。

從困難挑戰看：一是農業供給側結構性改革任務艱巨，玉米等農產品庫存積壓和優質化、多樣化、專用化農產品供給不足并存，農業生產成本持續上升，農業生產效益低而不穩，農業基礎設施建設滯后，農產品質量安全風險增多，農業面臨的國際競爭壓力加大。二是農業資源環境問題日益突出，水土資源緊張，部分地區耕地基礎地力下降明顯，面源污染加重，拼資源、拼消耗的生產方式難以為繼，農村勞動力老齡化加速，專業型、技術型、創新型人才和青壯年勞動力缺乏，誰來種地問題逐步顯現，實現農業持續發展任重道遠。三是我國經濟發展進入新常態，經濟增速放緩，持續大幅增加財政“三農”投入空間有限，促進農民工外出就業和工資增長難度加大。四是城鄉二元結構問題突出，城鄉資源要素平等交換和均衡配置仍存在體制性障礙，農村基礎設施和公共服務依然薄弱，縮小城鄉差距任務繁重。“十三五”時期，我國農業農村發展機遇與挑戰并存，希望與困難同在，實現農業穩定發展、農民持續增收的任務非常艱巨。必須牢固樹立強烈的短板意識，堅持問題導向，不斷創新工作思路，凝聚各方力量，落實新發展理念，破解發展難題，合力開拓農業農村工作新局面。

二、實施鄉村振興戰略的重要意義

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，具有重大的理論和實踐意義。從歷史角度看，它是在新的起點上總結過去、謀劃未來，深入推進城鄉發展一體化，提出了鄉村發展的新要求、新藍圖；從理論角度看，它是深化改革開放，實施市場經濟體制，系統解決市場失靈問題的重要抓手；從實踐角度看，它是呼應老百姓新期待，以人民為中心，把農業產業搞好，把農村保護建設好，把農民發展進步服務好，從而扎實解決農業現代化發展、社會主義新農村建設和農民發展進步遇到的現實問題的重要內容。

（一）實施鄉村振興戰略是解決發展不平衡不充分矛盾的迫切要求

中國特色社會主義進入新的時代，這是黨的十九大報告作出的一個重大判斷，它明確了我國發展新的歷史方位。伴隨社會主要矛盾的轉化，我國對經濟社會發展提出了更高要求。我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。改革開放以來，隨著工業化的快速發展和城市化的深入推進，我國城鄉出現分化，農村發展也出現分化，目前最大的不平衡是城鄉之間發展的不平衡和農村內部發展的不平衡，最大的不充分是“三農”發展的不充分，包括農業現代化發展的不充分、社會主義新農村建設的不充分、農民群體提高教科文衛發展水平和共享現代社會發展成果的不充分等。從決勝全面建成小康社會，到基本實現社會主義現代化，再到建成社會主義現代化強國，解決這一新的社會主要矛盾需要實施鄉村振興戰略。

（二）實施鄉村振興戰略是解決市場經濟體系運行矛盾的重要抓手

改革開放以來，我國始終堅持市場經濟改革方向，市場在資源配置中發揮著越來越重要的作用，它提高了稀缺資源配置效率，促進了生產力發展水平大幅提高，社會勞動分工越來越深、越來越細。隨著市場經濟深入發展，需要考慮市場體制運行所內含的生產過剩矛盾以及經濟危機等問題，需要不斷擴大稀缺資源配置的空間和范圍。解決問題的途徑是，除了把對外實行開放經濟戰略、推動形成對外開放新格局，包括以“一帶一路”倡議為重點加強創新能力開放合作，拓展對外貿易，培育貿易新業態、新模式，推進貿易強國建設，實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策，創新對外投資方式、促進國際產能合作，加快培育國際經濟合作和競爭新優勢等作為重要抓手外，也需要把對內實施鄉村振興戰略作為重要抓手，形成各有側重和相互補充的長期的經濟穩定發展戰略格局。

（三）實施鄉村振興戰略是解決農業現代化的重要內容

經過多年持續不斷的努力，我國農業農村發展取得重大成就，現代農業建設取得重大進展，糧食和主要農產品供求關系發生重大變化，大規模的農業剩余勞動力轉移進城，農民收入持續增長，脫貧攻堅取得全面勝利，農村改革實現重大突破，農村各項建設全面推進，為實施鄉村振興戰略提供了有利條件。與此同時，在實踐中，由于歷史原因，目前農業現代化發展、社會主義新農村建設和農民的教育科技文化發展存在很多突出問題迫切需要解決。面向未來，隨著我國經濟不斷發展，城鄉居民收入不斷增長，廣大市民和農民都對農村的建設發展存在很多期待。把鄉村振興作為黨和國家戰略，統一思想，提高認識，明確目標，完善體制，搞好建設，加強領導和服務，不僅呼應了新時代全國城鄉居民發展新期待，而且也將引領農業現代化發展、社會主義新農村建設以及農民教育科技文化進步。

三、鄉村振興戰略的科學內涵

（一）產業興旺是鄉村振興的核心

新時代推動農業農村發展的核心是實現農村產業發展，這是因為農村產業發展是農村實現可持續發展的內在要求。從中國農村產業發展歷程來看，過去一段時期內主要強調生產發展，而且主要強調農業生產發展，其主要目標是解決農民的溫飽問題，進而推動農民生活向小康邁進。從生產發展到產業興旺，這個轉變意味著新時代黨的農業農村政策體系更加聚焦和務實，主要目標是實現農業農村現代化。產業興旺要求從過去單純追求產量向追求質量轉變、從粗放型經營向精細型經營轉變、從不可持續發展向可持續發展轉變、從低端供給向高端供給轉變。城鄉融合發展的關鍵步驟是農村產業融合發展。產業興旺不僅要實現農業發展，還要豐富農村發展業態，促進農村第一、第二、第三產業融合發展，更加突出以推進供給側結構性改革為主線，提升供給質量和效益，推動農業農村發展提質增效，更好地實現農業增產、農村增值、農民增收，打破農村與城市之間的壁壘。農民生活富裕的前提是產業興旺，而農民富裕、產業興旺又是鄉風文明和有效治理的基礎，只有產業興旺、農民富裕、鄉風文明、治理有效有機統一起來才能真正提高生態宜居水平。黨的十九大將產業興旺作為實施鄉村振興戰略的第一要求，充分說明了農村產業發展的重要性。當前，我國農村產業發展還面臨區域特色和整體優勢不足、產業布局缺少整體規劃、產業結構較為單一、產業市場競爭力不強、效益增長空間較為狹小與發展的穩定性較差等問題，實施鄉村振興戰略必須要緊緊抓住產業興旺這個核心，并把它作為優先方向和實踐突破點，真正打通農村產業發展的“最后一公里”，為農業農村實現現代化奠定堅實的物質基礎。

（二）生態宜居是鄉村振興的基礎

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，加快生態文明體制改革，建設美麗中國。美麗中國的起點和基礎是美麗鄉村。鄉村振興戰略提出要建設生態宜居的美麗鄉村，更加突出了新時代重視生態文明建設與人民日益增長的美好生活需要的內在聯系。鄉村生態宜居不再是簡單強調單一化生產場域內的“村容整潔”，而是對“生產、生活、生態”為一體的內生性低碳經濟發展方式的鄉村探索。生態宜居的內核是倡導綠色發展，是以低碳、可持續為核心，是對“生產場域、生活家園、生態環境”為一體的復合型“村鎮化”道路的實踐打造和路徑示范。綠水青山就是金山銀山。鄉村產業興旺本身就蘊含著生態底色，通過建設生態宜居家園實現物質財富創造與生態文明建設互融互通，走出一條中國特色的鄉村綠色可持續發展道路，在此基礎上真正實現更高品質的生活富裕。同時，生態文明也是鄉風文明的重要組成部分，鄉風文明內含著對生態文明建設的基本要求。此外，實現鄉村生態的良好治理是實現鄉村有效治理的重要內容，治理有效必然包含著有效的鄉村生態治理體制機制。從這個意義上來看，打造生態宜居的美麗鄉村必須要把鄉村生態文明建設作為基礎性工程扎實推進，讓美麗鄉村看得見未來、留得住鄉愁。

（三）鄉風文明是鄉村振興的關鍵

鄉村振興想要實現新發展，彰顯新氣象，傳承和培育文明鄉風是關鍵。鄉土社會是中華優秀傳統文化的主要陣地，傳承和弘揚中華優秀傳統文化必須要注重培育和傳承文明鄉風。鄉風文明是鄉村文化建設和鄉村精神文明建設的基本目標，培育文明鄉風是鄉村文化建設和鄉村精神文明建設的主要內容。鄉風文明的基礎是重視家庭建設、家庭教育和家風家訓培育。家庭和睦則社會安定，家庭幸福則社會祥和，家庭文明則社會文明；良好的家庭教育能夠授知識、育品德，提高精神境界、培育文明風尚；優良的家風家訓能夠弘揚真善美、抑制假惡丑，營造崇德向善、見賢思齊的社會氛圍。積極倡導和踐行文明鄉風能夠有效凈化和涵養社會風氣，培育鄉村德治土壤，推動鄉村有效治理；能夠推動鄉村生態文明建設，建設生態宜居家園；能夠凝人心、聚人氣，營造干事創業的社會氛圍，助力鄉村產業發展；能夠豐富農民群眾文化生活，匯聚精神財富，實現精神生活的富裕。實現鄉風文明要大力實施農村優秀傳統文化保護工程，深入研究闡釋農村優秀傳統文化的歷史淵源、發展脈絡、基本走向；要健全和完善家教家風家訓建設工作機制，挖掘民間蘊藏的豐富家風家訓資源，讓好家風、好家訓內化為農民群眾的行動遵循；要建立傳承弘揚優良家風家訓的長效機制，積極開展家風家訓進校園、進課堂活動，編寫優良家風家訓通識讀本，積極創作反映優良家風家訓的優秀文藝作品，真正把文明鄉風建設落到實處、落到細處。

四、推進鄉村振興的戰略導向

（一）堅持高質量發展

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”“必須堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革”。實施鄉村振興戰略是建設現代化經濟體系的主要任務之一，盡管實施鄉村振興戰略涉及的范圍超出了經濟工作，但推動鄉村振興高質量發展應該是實施鄉村振興戰略的基本要求和重大導向之一。仔細研讀黨的十九大報告中關于習近平新時代中國特色社會主義思想和基本方略的內容，不難發現這實際上也是指導中國特色社會主義高質量發展的思想。在實施鄉村振興戰略的過程中，堅持高質量發展的戰略導向，需要弄清楚什么是鄉村振興的高質量發展，怎樣實現鄉村振興的高質量發展。

1.突出抓重點、補短板、強弱項的要求

隨著中國特色社會主義進入新時代，中國社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。實施鄉村振興戰略的質量如何，首先要看其對解決社會主要矛盾有多大的實質性貢獻，對于緩解工農城鄉發展不平衡和“三農”發展不充分的問題有多大的實際作用。比如，隨著城鄉居民收入和消費水平的提高，社會需求結構加快升級，呈現個性化、多樣化、優質化、綠色化的迅速推進趨勢。這要求農業和農村產業發展順應需求結構升級的趨勢，增強供給適應需求甚至創造需求、引導需求的能力。與此同時，對農村產業發展在繼續重視“生產功能”的同時，要求更加重視其生活功能和生態功能，將重視產業發展的資源環境和社會影響，同激發其科教、文化、休閑娛樂、環境景觀甚至體驗功能結合起來。尤其是隨著“90后”“00后”“10后”逐步成為社會的主流消費群體，產業發展的生活、生態功能更加需要引起重視。以農業為例，要求其在“賣產品”的同時，更加重視“賣風景”“賣溫情”“賣文化”“賣體驗”，要增加對人才、人口的吸引力。近年來，電子商務的發展日益引起人們的重視，一個重要原因是其有很好的鏈接和匹配功能，能夠改善居民的消費體驗、增進消費的便捷性和供求之間的互聯性，而體驗、便利、互聯正在成為實現社會消費需求結構升級和消費擴張的重要動力，尤其是為邊角化、長尾性、小眾化市場增進供求銜接和實現規模經濟提供了新的路徑。

2.突出推進供給側結構性改革

推進供給側結構性改革的核心要義是按照創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，提高供給體系的質量、效率和競爭力，即增加有效供給，減少無效供給，增強供給體系對需求體系和需求結構變化的動態適應和反應能力。當然，這里的有效供給包括公共產品和公共服務的有效供給。這里的提高供給體系質量、效率和競爭力，首先表現為提升農業和農村產業發展的質量、效率和競爭力；除此之外，還表現在政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設等方方面面，體現這些方面的協同性、關聯性和整體性。解決好“三農”問題之所以始終被作為全黨工作的“重中之重”，歸根到底是因為它是一個具有競爭弱勢特征的復合概念，需要基于市場在資源配置中起決定性作用，通過更好發揮政府作用矯正市場失靈問題。實施鄉村振興戰略旨在解決好“三農”問題，重塑新型工農城鄉關系。因此，要科學區分“三農”問題形成演變中的市場失靈和政府失靈，以推進供給側結構性改革為主線，完善體制機制和政策環境。借此，將支持農民發揮主體作用、提升農村人力資本質量與調動一切積極因素并有效激發工商資本、科技人才、社會力量參與鄉村振興的積極性結合起來，通過完善農村發展要素結構、組織結構、布局結構的升級機制，更好地提升鄉村振興的質量、效率和競爭力。

3.協調處理實施鄉村振興戰略與推進新型城鎮化的關系

在黨的十九大報告和新版《中國共產黨章程》中，鄉村振興戰略與科教興國戰略、可持續發展戰略等被列入其中，但新型城鎮化戰略未被列入要堅定實施的七大戰略，這并不等于說推進新型城鎮化不是一個重要的戰略問題。之所以這樣，主要有兩方面的原因：一是城鎮化是自然歷史過程。雖然推進新型城鎮化是解決“三農”問題的重要途徑，既需要“緊緊圍繞提高城鎮化發展質量”，又需要“因勢利導、趨利避害”，但城鎮化更是“我國發展必然要遇到的經濟社會發展過程”，是“現代化的必由之路”，因而必須“使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程”。而實施七大戰略則與此有明顯不同，它更需要擺在經濟社會發展的突出位置甚至優先位置，更需要大力支持；否則，容易出現比較大的問題，甚至走向其反面。二是實施鄉村振興戰略是貫穿21世紀中葉全面建設社會主義現代化國家過程中的重大歷史任務。雖然推進新型城鎮化是中國經濟社會發展中的一個重要戰略問題，但城鎮化率達到75%左右后，中國城鎮化將逐步進入飽和階段，屆時城鎮化率提高的步伐將明顯放緩，城鎮化過程中的人口流動將由鄉—城單向流動為主轉為鄉—城流動、城—城流動并存，甚至城—鄉流動的人口規模也會明顯增大。屆時，城鎮化的戰略和政策將會面臨重大的階段性轉型，甚至逆城鎮化趨勢會明顯增強。至于怎樣科學處理實施鄉村振興戰略與推進新型城鎮化的關系，關鍵在于建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系。

（二）堅持農業農村優先發展

習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出，要堅持農業農村優先發展。這從根本上講是因為工農城鄉發展不平衡和“三農”發展不充分，是當前中國發展不平衡不充分最突出的表現。此外，因為“三農”發展對促進社會穩定和諧、調節收入分配、優化城鄉關系、增強經濟社會活力和就業吸納能力及抗風險能力等可以發揮重要的作用，具有較強的公共品屬性；在發展市場經濟條件下，“三農”發展在很大程度上呈現競爭弱勢特征，容易存在市場失靈問題。因此，需要在發揮市場對資源配置起決定性作用的同時，通過更好地發揮政府作用，優先支持農業農村發展，解決好市場失靈問題。鑒于“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”，按照增強系統性、整體性、協同性的要求和突出抓重點、補短板、強弱項的方向，堅持農業農村優先發展應該是實施鄉村振興戰略的必然要求。

在當今世界大發展、大變革、大調整的背景下，面對世界多極化、經濟全球化、社會信息化、文化多樣化深入發展的形勢，各國日益相互依存、命運與共，越來越成為你中有我、我中有你的命運共同體。相對于全球，國內的城鄉之間更是命運共同體，更需要保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。面對國內工農發展、城鄉發展失衡的狀況，用命運共同體理念指導“三農”工作和現代化經濟體系建設，更應堅持農業農村優先發展，借此有效防范因城鄉之間、工農之間差距過大導致社會斷裂，增進社會穩定和諧。

筆者認為，可借鑒國外尤其是發達國家支持中小企業的思路，同等優先地加強對農業農村發展的支持。具體來說，要注意以下兩點。

1.以完善產權制度和要素市場化配置為重點，優先加快推進農業農村市場化改革

《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發〔2016〕34號）提出，“公平競爭是市場經濟的基本原則，是市場機制高效運行的重要基礎”，“統一開放、競爭有序的市場體系，是市場在資源配置中起決定性作用的基礎”，要“確立競爭政策基礎性地位”。因此，要通過強化公平競爭的理念和社會氛圍，以及切實有效的反壟斷措施，完善維護公平競爭的市場秩序，促進市場機制有效運轉；也要注意科學處理競爭政策和產業政策的關系，積極促進產業政策由選擇性向功能性轉型。

為此，要通過強化競爭政策的基礎地位，積極營造有利于“三農”發展，并提升其活力和競爭力的市場環境，引導各類經營主體和服務主體在參與鄉村振興的過程中公平競爭，成為富有活力和競爭力的鄉村振興參與者，甚至鄉村振興的“領頭雁”。要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，加快推進農業農村領域的市場化改革，結合發揮典型示范作用，從根本上改變農業農村發展中部分領域改革嚴重滯后于需求，或改革自身亟待轉型升級的問題。如在依法保護集體土地所有權和農戶承包權的前提下，如何平等保護土地經營權等。目前，這方面的改革亟待提速。當前部分地區對平等保護土地經營權重視不夠，加大了新型農業經營主體的發展困難和風險，也影響了其對鄉村振興帶動能力的提升。近年來，部分地區推動“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的改革創新，初步取得了積極效果。但隨著“三變”改革的推進，如何加強相關產權和要素流轉平臺建設，完善其運行機制，促進其轉型升級，亟待后續改革加力跟進。

2.加快創新相關法律法規和監管規則，優先支持優化農業農村發展環境

通過完善法律法規和監管規則，清除不適應形勢變化、影響鄉村振興的制度和環境障礙，可以降低“三農”發展的成本和風險，也有利于促進農業強、農民富、農村美。例如，近年來雖然農村宅基地制度改革試點積極推進，但實際惠及面仍然有限，嚴重影響農村土地資源的優化配置，導致大量宅基地閑置浪費，也加大了農村發展新產業、新業態、新模式和建設美麗鄉村的難度，制約了農民增收。農村宅基地制度改革嚴重滯后于現實需求，導致宅基地流轉限制過多、宅基地財產價值難以顯性化、農民房屋財產權難以有效保障、宅基地閑置浪費嚴重等問題日趨凸顯，從而加大了農村新產業、新業態、新模式發展的用地困難。

現行農村宅基地制度和農房產權制度改革滯后，不僅加大了盤活閑置宅基地和農房的困難度，影響農民財產性收入的增長，更重要的是加大了城市人口、人才“下鄉”，農村人才“跨社區”居住以及定居的困難。這不利于緩解鄉村振興的“人才缺口”，也不利于農業農村產業更好地對接城鄉消費結構升級帶來的需求擴張。在部分城郊地區或發達的農村地區，甚至山清水秀、交通便捷、文化旅游資源豐厚的普通鄉村地區，適度擴大農村宅基地制度改革試點范圍，鼓勵試點地區加快探索和創新宅基地“三權分置”辦法，尤其是適度擴大農村宅基地、農房使用權流轉范圍，有條件地進一步向熱心參與鄉村振興的非本農村集體經濟組織成員開放農村宅基地或農房流轉、租賃市場。這對于吸引城市或異地人才、帶動城市或異地資源、要素參與鄉村振興，越來越具有重要性和緊迫性。其意義遠遠超過增加農民財產性收入的問題，并且已經不是“尚待深入研究”的問題，而是應該積極穩健地“鼓勵大膽探索”的事情。建議允許這些地區在保護農民基本居住權和不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館的基礎上，通過推進宅基地使用權資本化等方式，引導農民有償轉讓富余的宅基地和農民房屋使用權，允許城鄉居民包括“下鄉”居住或參與鄉村振興的城市居民有償獲得農民轉讓的富余或閑置宅基地。

五、鄉村社會治理的內涵

鄉村社會治理，也稱為“鄉村治理”。1998年，華中師范大學中國鄉村研究中心的學術團隊在一次學術研討會上首次提出了“鄉村治理”概念，這一概念吸收和借鑒了風靡全球的“治理”理論。“治理”概念的引入，使得中國鄉村社會研究更具綜合性和包容性，適應了中國鄉村社會變遷對研究提出的新要求，得到了眾多學者的認可。自此之后，“鄉村治理”概念逐漸取代了“村民自治”“村治”等概念在中國鄉村社會研究中的主導地位，形成了一種新的話語體系。隨后，隨著社會的不斷發展，有學者提出了“農村社會治理”“鄉村社會治理”等概念。縱觀現有文獻，不同的學者從不同的視角對鄉村社會治理的概念內涵進行了界定。

2000年，徐勇教授在《掙脫土地束縛之后的鄉村困境及應對》一文中首次明確提出了“鄉村治理”的內涵，認為鄉村治理是指“通過解決鄉村面臨的問題，實現鄉村的發展和穩定”。這一內涵界定可以說是關于“鄉村治理”概念的最早闡述。它簡單明了地指出了“鄉村治理”的主要內容和最終目標。在此基礎之上，越來越多的學者對“鄉村治理”進行了更為詳細和具體的闡述。例如，郭正林從組織的視角對“鄉村治理”進行了界定，認為鄉村治理是“性質不同的各種組織，包括鄉鎮的黨委政府、‘七站八所’、扶貧隊、工青婦等政府及附屬機構，村里的黨支部、村委會、團支部、婦女會、各種協會等村級組織，民間的紅白喜事會、慈善救濟會、宗親會等民間群體及組織，通過一定的制度機制共同把鄉下的公共事務管理好”。這一概念界定將“鄉村治理”的不同層次主體涵蓋在一個體系內，認為鄉鎮、村級以及民間群體進行公共事務管理的活動共同構成了“鄉村治理”，突出強調了各類組織在鄉村治理中的主體地位和功能作用。賀雪峰指出，鄉村治理是指“如何對中國的鄉村進行管理，或中國鄉村如何可以自主管理，從而實現鄉村社會的有序發展”。這一概念界定進一步深化了“鄉村治理”的本質內涵，突出強調了“鄉村治理”的村民自主性和鄉村社會發展的有序性。

黨國英進一步提出，鄉村治理是指“鄉村社會處理公共事務的傳統和制度，包括選舉政府首腦、監督政府工作和設置政府更迭的程序，也包括政府制定和執行政策的能力，以及居民對這些制度的服從狀況”。這一概念界定首次將“鄉村治理”視為鄉村社會處理公共事務傳統和制度的總稱，突出強調了“鄉村治理”與“公共事務”之間的緊密關系。萬小艷認為，鄉村治理是“在鄉村社區中，通過鄉村公共權力介入社區個體成員無力解決的公共事務，達成社區范圍內的規模收益，從而實現鄉村發展”。張潤澤、楊華認為，鄉村治理“是一種綜合治理，它把鄉村的政治、經濟、文化、社會諸元素都統攝進來，以更廣泛、更宏大的視野觀察鄉村生活，而不囿于單純民主化治理的村民自治”。

隨著“鄉村治理”概念的不斷發展，有學者開始提出了“鄉村社會治理”概念。從概念內涵上來看，“鄉村社會治理”與“鄉村治理”本質上沒有較大的區別。具體來說，“鄉村社會治理”具有以下三層內涵。

一是從治理主體來看，鄉村社會治理的治理主體是多元化的。鄉村社會的治理主體除了正式的權力機構——基層政府以外，還包括村委會這一自治組織機構、民間組織以及村民個體。這四個不同層次的治理主體之間是相互制約、相互影響、相互作用的，強調以相互協商、相互合作、共同參與的形式解決鄉村社會公共事務，構建和諧有序的鄉村社會。可見，鄉村社會治理不是指正式權力機構——鄉鎮政府通過公共權力以自上而下的線性方式管轄鄉村社會，而是指鄉鎮政府、村級自治組織、民間社會組織與村民綜合運用社會公共權利協同治理鄉村社會。這四者之間的關系不是縱向的領導與被領導的關系，而是橫向的平等合作的關系。而且，從一定程度上來說，鄉村社會治理更加傾向于村級自治組織的功能發揮，更加強調村民的公共參與。可以說，鄉村社會治理的成效，在很大程度上取決于各治理主體的功能發揮。事實上，在鄉村社會治理中，鄉鎮政府主要發揮的是引導作用，村級自治組織、民間組織以及村民才是鄉村社會治理的真正主體，共同管轄著鄉村社會的各項公共事務。

二是從治理目標來看，鄉村社會治理的目標是實現公共利益最大化，維護鄉村社會的和諧穩定。鄉村社會治理有著明確的社會目標，那就是通過有效地處理各項鄉村公共事務，實現鄉村公共利益最大化，維護鄉村社會的和諧穩定。鄉村社會治理是一項復雜的社會治理活動，涉及諸多利益主體以及諸多公共事務。因此，為了有效協調不同利益主體之間的關系，緩和鄉村社會矛盾，維護村民的合法利益，鄉村社會治理只有以鄉村公共利益為目標導向，才能獲取其存在的合理性和合法性。這是多元鄉村社會治理主體相互合作的前提，是鄉村社會治理持續開展的內在動力。不管是鄉村公共發展問題，還是村民之間的糾紛問題，抑或是村民的家庭糾紛問題，只要是在鄉村社會范疇內發生的事務，都在一定程度上影響到了公共利益，需要鄉村治理的介入。因此，在協調、治理的過程中，鄉村社會治理強調以公共利益最大化為目標導向，以保障最廣大鄉村居民的合法利益，促進鄉村經濟社會有序發展為終極目標。

三是從治理過程來看，鄉村社會治理是自主化的。鄉村社會治理是一個復雜的社會治理過程，包括政府治理和村民自我治理兩大內容，涉及諸多利益群體和社會層面問題，再加上鄉村社會本身的多樣性和復雜性，如鄉村社會地域廣闊、人口分布分散等，政府在鄉村社會治理中的功能發揮受到一定程度的制約，政府不可能單獨憑借自身力量全面調控和治理鄉村社會。因此，在具體的鄉村社會治理過程中，實際上是以村民自治為核心的。也就是說，政府通過政策方針進行宏觀層面的調控工作，鄉村自治組織通過自主治理進行微觀層面的具體協商、處理。通過自治組織的培育發展，鄉村社會逐漸形成自主治理的社會治理體系，共同管理鄉村社會的各類公共事務。同時，鄉村社會治理的自主化也體現在村民大量的社會參與上。正是村民的積極自主參與，鄉村公共事務才能夠得到及時有效的處理。

總之，“鄉村社會治理”是有關鄉鎮一級管轄范疇內的社會治理活動，它以鄉村社會為治理范疇，以解決鄉村公共事務為治理內容，以鄉鎮政府、村委會、社會民間組織、村民為治理主體，以鄉村公共權力為治理手段，以村民利益最大化為治理目標，以“鄉政村治”為治理模式，即一種鄉鎮政府治理與村民自治相結合、強調村民的社會參與和自我治理以及以實現和維護村民的合法利益為主要目標的治理模式。

六、鄉村社會治理的意義

鄉村社會治理作為我國社會治理體系的重要組成部分，關系到廣大村民的日常生活和命運，關系到城鄉之間的統籌協調發展，關系到和諧社會的構建。可以說，鄉村社會治理是社會治理的重點和難點。鄉村社會治理有利于維護最廣大人民群眾的合法利益，有利于推進城鄉統籌協調發展，有利于構建穩定有序的鄉村社會，有利于推進國家社會治理現代化進程。鄉村社會治理，無論是對于廣大村民群眾、鄉村社會，還是整個社會來說，都具有不容忽視的重要意義。具體體現在以下三方面。

（一）鄉村社會治理是保障廣大村民合法利益的必然要求

鄉村社會治理以廣大鄉村社會為治理范圍，以廣大村民為治理對象，以妥善處理各類鄉村公共事務為治理內容，以保障廣大村民合法利益、改善廣大村民生活、構建鄉村和諧社會為治理目標。成千上萬的鄉村作為當前中國社會的主要組成部分，影響著中國社會的和諧穩定。可以說，社會的穩定有序需要以鄉村的穩定有序為基礎。鄉村社會治理水平的高低直接影響著社會質量水平的高低，影響著廣大村民的合法利益能否得到有效保障。為了進一步轉變鄉村社會治理方式，增強政府服務意識，從而為村民提供一個更舒適、更和諧、更有序的生活環境，我們需要加強鄉村社會治理。當前，我國廣大鄉村社會整體上處于社會轉型的關鍵時期，各類社會矛盾、社會沖突時有發生，這就需要一套完善的社會治理機制，以協調不同利益群體之間的關系，科學、妥善地處理各類基層社會矛盾，以滿足廣大村民的利益訴求。而鄉村社會治理以鄉鎮政府、村民組織以及村民相互協調、相互談判為治理模式，以公共利益最大化為基本目標，能夠代表廣大村民的利益。因此，鄉村社會治理是保障廣大村民合法利益的必然要求。

（二）鄉村社會治理是實現城鄉統籌協調發展的必然要求

隨著鄉村經濟的發展以及鄉村社會的轉型，傳統的鄉村社會治理方式已經不適應新的鄉村經濟社會發展需求，創新與現階段鄉村經濟社會發展要求相適應的鄉村社會治理模式，已經成為推進新型城鎮化與新農村建設的必然要求。為了統籌城鄉協調發展，我國堅持新型城鎮化與新型農村社區建設兩條路，在此過程當中，難免涉及農民市民化、鄉村土地產權、鄉村集體利益分配以及鄉村經濟發展問題等，這些都是在新背景下鄉村社會治理的重要內容。這些新的治理內容的出現，意味著傳統的鄉村社會管理模式已經不適應當前鄉村經濟社會發展的要求，鄉村社會治理的任務更加繁重。此外，我國致力于提升國家治理水平和實現社會治理現代化，然而從城鄉的社會治理水平來看，鄉村社會治理水平依然落后于城市社會治理水平。因此，為了縮小城鄉的社會治理水平差距，提升我國整體的社會治理水平，必須將加強鄉村社會治理作為重要任務之一，努力化解各類社會矛盾和沖突，協調各類社會關系。

（三）鄉村社會治理是化解鄉村社會復雜矛盾的必然要求

隨著鄉村社會的發展以及新型城鎮化的推進，鄉村工作過程中日益凸顯出新問題和新矛盾，如村民增收難問題、鄉村基本公共服務發展滯后問題、鄉村土地征用難問題、新生代農民工問題、留守兒童問題、空巢老人問題、鄉村文化建設發展滯后問題、鄉村社會組織發展緩慢問題等。這些問題的存在表明，鄉村不和諧因素影響著鄉村社會的和諧穩定。如果這些社會矛盾得不到及時有效的化解，將可能逐漸積累而發展成為大的社會矛盾，進而影響到整個社會的和諧穩定。因此，為了將基層社會矛盾化解在萌芽狀態，及時有效地解決社會矛盾，需要進一步加強鄉村社會治理。鄉村社會治理，包含著治理和服務兩層內涵，但無論是從治理還是從服務來說，其主要任務都是協調鄉村社會的利益關系，及時化解鄉村社會的社會矛盾，維護鄉村社會的公平正義，及時回應廣大村民群眾的利益訴求，保障廣大村民群眾的合法利益。

七、鄉村社會治理及基本特征

（一）原生秩序型鄉村社會治理及基本特征

原生秩序型鄉村社會治理主要強調鄉村社會內生秩序的能力。這說明，當一個鄉村具備原生秩序的能力時，它就無須在很大程度上依賴于鄉鎮政府的介入，因為依靠其內在的自身生產力和治理能力，它就能夠維持鄉村社會的穩定秩序；當一個鄉村尚未具備原生秩序的能力時，它就需要在很大程度上依賴于鄉鎮政府的支持和干預，因為僅憑其自身單薄的力量，它還不能維持鄉村社會的穩定秩序。在這里，所謂的內生秩序能力，一方面是指鄉村社會自身具有的提供基本公共服務和加強基礎設施建設的能力，另一方面是指鄉村社會自身具有的為鄉村社會精英提供精神價值的能力。因為當鄉村具有生產價值的能力時，鄉村本身就能夠為鄉村精英提供聲譽價值空間。因此，在這樣的背景條件下，鄉村精英為了獲得村民的認可和支持，樂意參與鄉村社會治理，擔任鄉村干部，成為鄉村社會的保護型代理人。

在這一鄉村社會治理類型當中，鄉村社會治理呈現出如下一系列特征：一是鄉村社會治理以鄉村精英、村民為主要治理主體，鄉村精英主要代表村民利益與鄉鎮政府進行博弈，村民對鄉村精英有著較高的身份認同；二是鄉村社會自身能夠提供足夠的公共產品和公共服務，對鄉鎮政府的依賴程度較低；三是鄉村社會中的鄉村精英更在乎社會性價值而非經濟價值，腐敗現象較少；四是鄉村社會里村民與村干部的社會關系較緩和，直接利益沖突較少；五是鄉村干部與鄉鎮領導之間的關系較為平等，不是領導與被領導的關系，而是地位平等的關系；六是鄉村社會治理的民主化程度高，自治能力強；七是鄉鎮政府難以在鄉村社會找到代理人，行政力量的滲透不足，鄉鎮行政工作指標難以完成。

（二）次生秩序型鄉村社會治理及基本特征

次生秩序型鄉村社會治理是與原生秩序型鄉村社會治理相對應的一種鄉村社會治理類型。具體來說，所謂次生秩序型鄉村社會治理，一方面是指鄉村社會自身尚未孕育出內生秩序能力，因而需要依靠鄉鎮政府的支持和介入才能夠維持有序的鄉村社會秩序；另一方面是指鄉村社會自身雖不能夠為鄉村精英提供精神性價值，以滿足其聲譽需求，但鄉村社會能夠為鄉村精英提供物質性價值，以滿足其經濟需求。在這一鄉村社會治理類型中，鄉村社會治理呈現出如下特征：一是鄉村社會治理過程中，鄉村自治能力較低，對鄉鎮政府的依賴性較強；二是鄉村精英與村民之間的關系整體而言比較緊張，有可能在諸多利益方面存在矛盾與沖突；三是鄉村精英一方面是鄉鎮政府的利益代理人，另一方面是村民的利益代理人，如何協調二者之間的關系是鄉村精英進行鄉村社會治理的重要任務；四是鄉村精英與鄉鎮政府的關系是領導與被領導的關系，鄉村精英的主要工作內容是完成上級鄉鎮政府下達的各項行政指標。

（三）鄉村合謀型鄉村社會治理及基本特征

鄉村合謀型鄉村社會治理有別于前兩種鄉村社會治理類型的地方在于：鄉村社會自身既不能夠為鄉村干部提供聲譽、社會地位等社會性收益，也不能夠為鄉村干部提供正當的經濟收入、物質獲取等經濟性收益。因此，鄉村干部往往傾向于利用手中的權力謀取私利，侵占鄉村社會公共性資源，從而導致鄉村社會治理陷入混亂之中。

這一鄉村社會治理類型的產生，主要是由于鄉村社會自身缺乏生產價值的能力。這里的價值，既包括精神價值，即聲譽、面子等，也包括物質價值，即經濟收入、物質資源等。當一個鄉村社會自身缺乏生產價值的能力時，其對鄉村精英的吸引力就大大下降。在這樣的條件下，大多數鄉村精英都不會積極主動地參與鄉村社會治理實踐，只有少部分試圖從鄉村權力中獲取不正當收入的鄉村精英或非鄉村精英愿意出任鄉村干部職位。同時，這樣的鄉村社會秩序本身也為這部分試圖獲取灰色收入的鄉村干部提供了可能。這主要是這一類型的鄉村社會內在關聯度不高，鄉村社會內在的約束力不強，村民與村民之間以及村民與鄉村干部之間的社會聯系不緊密。村民在監督鄉村干部行為方面既缺乏主觀意愿，也缺乏正式渠道。因此，他們獲取灰色收入的最大阻礙者不是村民，而是鄉鎮政府。因此，這類鄉村社會的鄉村干部逐漸與鄉鎮政府形成了合謀關系。而為了維護這一合謀關系，鄉村干部就必須成為鄉鎮政府的利益代理人，認真完成鄉鎮政府布置的各類行政任務，甚至賄賂鄉鎮主要領導，以避免鄉鎮政府對其不正當行為進行懲罰。為了獲取這一短期利益，他們不惜損害鄉村居民的合法權益，犧牲鄉村社會的長遠利益，最終導致鄉村干部與村民之間的關系緊張，矛盾突出。

在這一鄉村社會治理類型中，鄉村社會治理呈現出如下特征：一是在鄉村社會治理過程中，鄉村生產價值能力低，導致鄉村干部萌生利用權力獲取不正當利益的想法；二是鄉村干部在獲取灰色收入的過程中，可能犧牲鄉村居民和鄉村社會的利益，導致鄉村干部與村民之間關系緊張，矛盾突出；三是鄉村干部主要是鄉鎮政府的利益代理人，可能會認真完成甚至超額完成鄉鎮政府布置的各項任務；四是鄉村社會治理的民主化程度低，鄉村社會組織、鄉村居民的社會參與不足。

（四）無序型鄉村社會治理及基本特征

無序型鄉村社會治理主要是指鄉村干部因既不能獲取社會性收益，也不能獲取正當或不正當的經濟收益，從而表現出消極的工作態度和處事行為，進而導致鄉村社會公共事務陷入無人管理、無人問津的困境，使得鄉鎮政府的行政指令無法在鄉村社會有效執行。也就是說，一旦鄉村干部無法通過擔任鄉村干部職位來獲取具有足夠吸引力的收益，鄉村干部就容易表現出對鄉村社會公共事務不上心，對鄉村經濟社會發展不關心的狀態。因此，日常鄉村治理工作的開展也主要是流于形式，缺乏實質性的進展。這主要是在這一背景之下，鄉村干部與鄉鎮政府之間不存在明顯的利益關系，鄉村干部無須為了獲得鄉鎮政府的資源支持而工作。因此，在處理與鄉鎮政府之間的關系時，鄉村干部也表現出明顯的消極態度，對于鄉鎮政府布置的各項行政任務，不是敷衍應對就是有意拖延時間。而鄉鎮政府在面臨這一情況時，由于缺乏有效的資源供給以改變鄉村干部的消極態度，他們也只能表示無奈或者反復強調。這最終導致鄉村社會的公共事務處理效率低，公共事業發展緩慢，從而使整個鄉村社會陷入無序狀態。

在這一鄉村社會治理類型中，鄉村社會治理呈現出如下特征：一是在鄉村社會治理過程中，鄉村生產價值能力低，既無法生產出社會性價值，也無法生產出經濟性價值，從而導致對鄉村精英的吸引力最低；二是鄉村干部在鄉村社會治理過程中表現出明顯的消極態度，導致鄉村公共事務無人問津，鄉村公共事業進展緩慢；三是鄉村干部與鄉鎮政府之間的關系疏遠，導致鄉鎮政府布置的各項行政指令在鄉村社會無法有效執行；四是鄉村居民的社會參與意愿不強，參與能力有限。