二、能源領域市場化改革進程

作為國民經濟發展重要的基礎產業，能源領域在過去的40多年中以改革推動發展，在發展中深化改革，為國民經濟和社會發展提供了強有力的物質支撐。梳理能源領域市場化改革歷程，總結其改革與發展經驗，對于進一步深化能源領域市場化改革具有重要意義。

（一）能源領域市場化改革的歷史背景與內在動因

改革開放初期，能源領域處于垂直一體化、政企合一、國家壟斷經營和實行計劃經濟的狀態。而同一時期，世界范圍內正孕育著市場化改革浪潮。具體而言，能源領域市場化改革的歷史背景有以下幾點：一是垂直一體化特征明顯。以石油行業為例，從上游的油氣資源勘查開采與原油進口，到中游的管網運輸與門站配送，再到下游的煉化、銷售以及成品油進出口等業務，上中下游都是在垂直一體化企業內部來完成的。二是政企職能合一。對于能源企業而言，其集合了能源生產經營、政策制定、行業監管、國有資產管理等多種職能，既承擔微觀的生產廠商職能，又承擔宏觀的行業管理職能，還承擔著教育、醫療、環衛等社會職能。三是國家壟斷經營。由于能源領域地位的特殊性，在改革開放初期，國家以國有資本占絕對主導地位且嚴格限制民營企業和外資企業等社會資本進入的形式實施行業管理。四是計劃經濟色彩深厚。能源領域的建設計劃、資金安排、價格收費、成本核算、物資調配、產品分配等全部由國家計劃包辦，經營利潤也要全部上繳國家。五是全球市場化改革浪潮涌動。以英國“撒切爾主義”為代表，鐵路、郵政、電力、油氣、城市公用事業等的市場化改革在英國、歐洲大陸和北美等地轟轟烈烈地開展。制定法律法規，放松經濟性管制，培育競爭性市場，實行大規模私有化，推動產業重組，建立規制機構等一系列改革舉措相繼出臺，推動西方國家形成壟斷性行業市場化改革的浪潮。

20世紀80年代中期我國能源領域市場化改革的根本原因在于國民經濟緊運行條件下嚴重的長期供給短缺。受市場準入、投融資管理和價格形成機制等體制性制約，我國長期處于能源供給短缺的狀態，能源供給短缺成為我國國民經濟和社會發展的最大掣肘。據統計，截至1986年底，我國電力裝機缺口1400萬～1500萬千瓦，發電量缺口達600億～700億千瓦時，全國有近35%的農戶沒有用上電，拉閘限電在全國范圍內成為一種常態。此外，行業壟斷還極大地制約著能源生產與服務效率的提高。在計劃經濟體制下，能源企業不僅冗員現象嚴重，而且缺乏完全的投資決策權、經營自主權和價格決定權等基本權利，導致企業缺乏足夠的改善生產效率和服務水平的愿望與能力，效率低下。

（二）能源領域市場化改革歷程

從改革的主要議題和核心任務出發，將過去40多年來能源領域市場化改革所走過的歷程大致分解為以下三個重要階段。

第一階段（20世紀80年代初至90年代中后期）：探索試點、放權搞活與政企分開。該階段的核心任務是通過放松準入緩解短缺，以及通過政企分開和經營責任制提高微觀活力，同時進行“市場取向”改革的初步探索。電力行業，改革投融資體制和企業經營機制，著重緩解供需矛盾。油氣行業，探索能源行業管理體制改革，推動“政企分開”，擴大企業的經營自主權。

第二階段（20世紀90年代末至黨的十八屆三中全會召開）：產業重組、應對加入WTO（世界貿易組織）帶來的挑戰與市場化改革啟動。核心任務是推進產業拆分重組，應對加入WTO帶來的挑戰，實質性地推進市場化改革。電力行業，將國家電力公司管理的發電資產重組為中國華能集團有限公司、中國國電集團有限公司、中國大唐集團有限公司、中國華電集團有限公司和中國電力投資集團有限公司五大發電集團，電網業務拆分重組成國家電網有限公司和中國南方電網有限責任公司兩大企業，等等。油氣行業，1998年中國石油天然氣集團有限公司和中國石油化工集團有限公司正式宣告成立。

第三階段（黨的十八屆三中全會召開以來）：加快市場化改革、價格改革與優化結構階段。該階段的核心任務是落實黨的十八屆三中全會精神，深化市場化改革，加快價格形成機制改革，優化市場結構。電力行業，2015年印發的《中共中央　國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》拉開了新一輪電力體制改革的大幕。油氣行業，2017年5月中共中央、國務院印發了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確了我國油氣行業體制改革的方向、目標、路徑和主要任務。

（三）能源領域關鍵環節市場化改革現狀

按照“管住中間、放開兩頭”總體思路，能源領域不斷深化市場化改革，著力還原能源商品屬性，處理好政府和市場的關系，努力發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，不斷為市場主體營造公平競爭的制度環境，主要包括以下三個方面。

1.不斷優化市場結構

區分自然壟斷環節和競爭性環節，進一步放開競爭性領域市場準入，支持各類市場主體依法平等進入負面清單以外的能源領域，初步形成多元化市場主體參與的格局。深化油氣勘查開采管理體制改革，對在我國境內注冊的內外資企業開放油氣勘查開采，在全國范圍內探索油氣探礦權競爭機制，提高油氣資源配置效率。支持符合條件的企業參與原油進口、成品油出口。推進油氣管網運營機制改革，提高油氣資源配置效率。有序放開配售電業務，配電環節引入多元投資主體，售電環節引入競爭，深化電網企業主輔分離。深化國有能源企業改革，開展能源企業混合所有制改革試點工作，完善企業治理體制和經營機制，促進能源企業治理能力和發展活力提升。

2.健全能源市場交易體系

推進能源交易體制改革，完善市場化交易機制，建設統一開放、競爭有序的能源市場交易體系。搭建能源交易平臺，組建全國和區域性煤炭、石油、電力交易中心，積極推動能源市場化交易。逐步建立煤炭行業產能置換、中長期合同等機制，構建上下游產業互利共贏發展格局。持續推進天然氣“產供儲銷”體系建設，完善油氣進出口管理體制。在放開煤炭、鋼鐵、有色金屬、建材等四個重點行業用戶發用電計劃試點基礎上，全面放開經營性電力用戶發用電計劃，有序推動工商業用戶參與電力市場交易。推動電力現貨市場建設試點地區開展連續結算試運行，逐步形成以中長期交易為主、現貨交易為補充的能源市場交易體系，不斷擴大原油、煤炭等期貨產品交易規模。推動電力輔助服務市場范圍不斷擴大，實現調峰資源更大范圍的優化配置。

3.完善主要由市場決定能源價格的機制

第一，有序放開競爭性環節價格。推動燃煤發電實現“基準價+上下浮動”的市場化價格機制，平穩推進以競爭性招標方式確定新建光伏發電、風力發電項目上網電價，推動跨省跨區按照“風險共擔、利益共享”原則協商或通過市場化方式形成送電價格，有序推動工商業用戶通過市場化方式形成用電價格。縮短成品油調價周期，建立油價調控風險準備金，放開液化石油氣、非常規天然氣及液化天然氣氣源價格。通過分步推廣，全面理順非居民用氣價格，明確所有進入交易平臺公開交易的氣量價格由市場交易形成。

第二，逐步建立輸配價格監管體系。按照“準許成本加合理收益”原則，合理制定電網、天然氣管網輸配價格。實施定價成本監審、電網和專項工程定價辦法、配電定價指導，探索實施配電網激勵性定價，開展兩輪輸配電成本監審和電價核定。改革天然氣管道運輸定價機制，強化配氣價格監管，開展成本監審，構建天然氣輸配領域全環節價格監管體系。

第三，創新和完善促進綠色發展價格機制。對高耗能、高污染、產能嚴重過剩行業用電實行差別化電價政策，全面推行階梯電（氣）價制度，完善峰谷分時電價、環保電價支持政策，建立北方地區清潔供暖電價機制，開展清潔能源消費替代與可再生能源電力消納相結合的綠色電力交易，降低綠色電價。