第二章　土地管理法規制度

第一節　土地管理基本制度

一、土地公有制

《土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”《憲法》規定：任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。

（一）國有土地

《憲法》規定：“城市的土地屬于國家所有。”即城市的土地實行全民所有制，簡稱“國有土地”。《土地管理法》規定：全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。

《民法典》第二百四十九條規定：“城市的土地，屬于國家所有。法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區的土地，屬于國家所有。”《土地管理法》第九條規定：“城市市區的土地屬于國家所有。”

（二）集體土地

《憲法》第十條和《土地管理法》第九條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”《憲法》第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”

《土地管理法》第十一條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”

可見，農民集體土地有三類：①村農民集體；②村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體；③鄉（鎮）農民集體。

二、土地用途管制制度

根據土地利用總體規劃，土地的用途分為農用地、建設用地和未利用土地。農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。

土地用途管制的核心是不能隨意改變農用地的用途。農用地轉用須經有批準權的人民政府核準。控制建設用地總量，嚴格限制農用地轉為建設用地。《土地管理法》第四十四條規定，建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。審批權限為：

（1）永久基本農田轉為建設用地的，由國務院批準；

（2）在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次按照國務院規定由原批準土地利用總體規劃的機關或者其授權的機關批準；

（3）在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準；

（4）在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批準。

三、土地有償有限期使用制度

《土地管理法》第二條規定，國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。

四、耕地保護制度

《土地管理法》規定：十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護、開發土地資源，制止非法占用土地的行為。《民法典》第二百四十四條規定：國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。

《土地管理法》規定：國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。非農業建設必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。

（一）占用耕地補償制度

《土地管理法》規定，國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。省、自治區、直轄市人民政府應當制訂開墾耕地計劃，監督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。

省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少、質量不降低。耕地總量減少的，由國務院責令在規定期限內組織開墾與所減少耕地的數量與質量相當的耕地；耕地質量降低的，由國務院責令在規定期限內組織整治。新開墾和整治的耕地由國務院自然資源主管部門會同農業農村主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，易地開墾數量和質量相當的耕地。

（二）永久基本農田保護制度

《土地管理法》規定，國家實行永久基本農田保護制度。下列耕地應當根據土地利用總體規劃劃為永久基本農田，實行嚴格保護：

（1）經國務院農業農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地內的耕地；

（2）有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田和已建成的高標準農田；

（3）蔬菜生產基地；

（4）農業科研、教學試驗田；

（5）國務院規定應當劃為永久基本農田的其他耕地。

各省、自治區、直轄市劃定的永久基本農田一般應當占本行政區域內耕地的80%以上，具體比例由國務院根據各省、自治區、直轄市耕地實際情況規定。

永久基本農田劃定以鄉（鎮）為單位進行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門組織實施。永久基本農田應當落實到地塊，納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理。鄉（鎮）人民政府應當將永久基本農田的位置、范圍向社會公告，并設立保護標志。永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準。禁止通過擅自調整縣級土地利用總體規劃、鄉（鎮）土地利用總體規劃等方式，規避永久基本農田農用地轉用或者土地征收的審批。禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。

（三）鼓勵土地開發和整理

《土地管理法》規定，國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發未利用的土地；適宜開發為農用地的，應當優先開發成農用地。國家依法保護開發者的合法權益。

國家也鼓勵土地整理。縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。地方各級人民政府應當采取措施，改造中、低產田，整治閑散地和廢棄地。