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四、制定《信訪工作條例》的總體考慮和主要原則

《信訪工作條例》制定工作堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹落實習近平總書記關于加強和改進人民信訪工作的重要思想,圍繞做好新時代信訪工作的體制機制、職責任務、處理程序、監督體系等進行頂層設計。重點把握了四項原則:一是堅持和加強黨對信訪工作的全面領導,明確黨領導信訪工作的體制機制。二是實現信訪工作領域全覆蓋,對各級機關、單位開展信訪工作、處理信訪事項,以及信訪人提出信訪事項作出全面規范。三是總結固化黨的十八大以來信訪制度改革成果,優化信訪事項處理程序,更好保障群眾合法權益。四是強化信訪工作監督,對監督責任、監督機制和責任追究作出明確規定。這四項原則是制定《信訪工作條例》的重要準繩。

(一)堅持和加強黨對信訪工作的全面領導,明確黨領導信訪工作的體制機制

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征,是中國特色社會主義制度的最大優勢。習近平總書記指出:“黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的,是最高的政治領導力量。”[1]我國的信訪制度是在黨的直接領導下建立起來的,是中國特色社會主義民主政治制度的有益補充,是黨的群眾工作的重要組成部分。堅持黨的全面領導,是做好信訪工作的最高原則、最大優勢,是做好信訪工作的根本保證,必須把堅持黨的領導放在最重要、最突出、最關鍵的位置,充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。針對黨領導信訪工作的體制和格局還沒有入法入規,各信訪工作主體的職責定位還不夠清晰,信訪工作聯席會議作用發揮還不夠充分等問題,《信訪工作條例》對黨組織和開展信訪工作作出了全面、系統、整體的規定。

一是突出強調黨的領導在新時代信訪工作總體要求中的核心地位。《信訪工作條例》總則一章系統闡明了做好新時代信訪工作的總體要求,所明確的條例制定目的、適用范圍和信訪工作的地位作用、指導思想、主要原則及工作要求,都突出強調了黨的領導的核心地位。在制定目的中,將“堅持和加強黨對信訪工作的全面領導”放在首位,貫穿條例始終。在適用范圍中,突破《信訪條例》僅適用于行政機關的局限,擴大到所有信訪工作主體,實現黨對信訪工作的全面領導。在地位作用中,強調“信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分,是黨和政府了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作,是各級機關、單位及其領導干部、工作人員接受群眾監督、改進工作作風的重要途徑”,體現了信訪工作在黨和國家工作大局中的重要地位和承擔的重要任務。在指導思想中,寫入貫徹落實習近平總書記關于加強和改進人民信訪工作的重要思想,強調“為民解難、為黨分憂的政治責任”,把“服務黨和國家工作大局”作為首要職責使命。在主要原則中,把“堅持黨的全面領導”“把黨的領導貫徹到信訪工作各方面和全過程,確保正確政治方向”作為首要原則,將“踐行黨的群眾路線”“黨政同責、一崗雙責”等要求作為其他原則的重要內容。在工作要求中,強調各級機關、單位“傾聽人民群眾建議、意見和要求,接受人民群眾監督,為人民群眾服務”,充分發揮信訪工作密切黨和政府同群眾血肉聯系的橋梁紐帶作用。

二是系統界定了黨領導下的信訪工作體制和格局。《信訪工作條例》把“堅持和加強黨對信訪工作的全面領導,構建黨委統一領導、政府組織落實、信訪工作聯席會議協調、信訪部門推動、各方齊抓共管的信訪工作格局”作為構建黨領導信訪工作的體制機制的總體要求。強調黨中央加強對信訪工作的統一領導,履行強化政治引領,確立信訪工作的政治方向和政治原則,嚴明政治紀律和政治規矩等三項職責。強調地方黨委領導本地區信訪工作,要求貫徹落實黨中央關于信訪工作的方針政策和決策部署,執行上級黨組織關于信訪工作的部署要求,統籌信訪工作責任體系構建,支持和督促下級黨組織做好信訪工作;要求地方黨委常委會定期聽取信訪工作匯報,分析形勢,部署任務,研究重大事項,解決突出問題。強調各級政府要貫徹落實上級黨委和政府以及本級黨委關于信訪工作的部署要求,科學民主決策、依法履行職責。強調中央信訪工作聯席會議在黨中央、國務院領導下,履行研究分析全國信訪形勢,為中央決策提供參考,督促落實黨中央關于信訪工作的方針政策和決策部署等七項職責;研究涉及信訪工作改革發展的重大問題和重要信訪事項的處理意見,及時向黨中央、國務院請示報告。強調地方各級信訪工作聯席會議在本級黨委和政府領導下,負責本地區信訪工作的統籌協調、整體推進、督促落實;地方黨委和政府應當根據信訪工作形勢任務,及時調整信訪工作聯席會議成員單位,健全規章制度;根據工作需要,在鄉鎮黨委和政府、街道黨工委和辦事處建立信訪工作聯席會議機制。強調黨委和政府信訪部門作為開展信訪工作的專門機構履行職責,推動貫徹落實黨委和政府以及信訪工作聯席會議的安排部署。強調各級黨委和政府以外的其他機關、單位要做好各自職責范圍內的信訪工作,拓寬社會力量參與信訪工作的制度化渠道。

(二)實現信訪工作領域全覆蓋,對各級機關、單位開展信訪工作、處理信訪事項,以及信訪人提出信訪事項作出全面規范

信訪工作是各級機關、單位都在做的一項工作,既調節公權力機關、單位的內部運行,又調整公權力機關、單位與個人和其他組織之間的關系,必須構建全覆蓋、統一的工作機制和工作程序,才能形成工作合力。《信訪工作條例》對信訪工作作出了全面規范。

一是實現信訪工作主體全覆蓋。從《信訪條例》僅適用于行政機關,擴展到適用于各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關以及群團組織、國有企事業單位等所有開展信訪工作的主體。《信訪工作條例》對各級黨委如何領導信訪工作,各級機關、單位如何開展信訪工作、處理信訪事項作出了具體設計。

二是實現信訪活動主體全覆蓋。信訪活動反映了社會成員與各級黨組織和各類公權力機關的互動關系,是社會成員通過特定形式表達意愿或要求的一種手段。信訪工作通過辦理群眾來信來電和網上投訴、接待群眾來訪,為群眾提出批評、建議、申訴、控告或者檢舉構建了一個通道,單位和個人通過信訪渠道反映問題也應當遵守有關程序規定,《信訪工作條例》作為全面規范信訪工作的法規,有必要對此作出規定。《信訪工作條例》明確信訪人可以采用信息網絡、書信、電話、傳真、走訪等形式,向各級機關、單位反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,并對信訪人提出信訪事項明確了三個方面的要求:(1)要求信訪人一般應當采用書面形式提出信訪事項,提出信訪事項應當客觀真實,明確信訪事項已經受理或者正在辦理的,信訪人在規定期限內向受理、辦理機關、單位的上級機關、單位又提出同一信訪事項的,上級機關、單位不予受理。(2)要求信訪人采用走訪形式提出信訪事項的,應當到有權處理的本級或者上一級機關、單位設立或者指定的接待場所提出;多人走訪提出共同的信訪事項的,應當推選不超過5人的代表。對于走訪提出涉及訴訟權利救濟的信訪事項,強調應當按照法律法規規定的程序向有關政法部門提出。特別強調進一步壓實屬地責任,要求各級機關、單位認真接待處理群眾來訪,把問題解決在當地,引導信訪人就地反映問題。(3)要求信訪人在信訪過程中應當遵守法律、法規,不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利,自覺維護社會公共秩序和信訪秩序,不得有在機關、單位辦公場所周圍、公共場所非法聚集等六種行為。

同時,考慮到外國人向我國黨政機關提出信訪事項的情況客觀存在,主要是海外華人反映本人或其國內親屬遇到的歷史遺留、舊宅拆遷等涉及個人權益保障有關問題,也有一些外籍友好人士給黨和國家領導人寄送賀信賀卡,為中國發展提出建議意見,還有一些在中國境內的外資企業和外國人反映投資糾紛等,這些事項也需要依法規范進行處理。《信訪工作條例》沿用《信訪條例》相關規定,明確對外國人、無國籍人、外國組織信訪事項的處理,參照本條例執行。

三是實現信訪活動內容全覆蓋。信訪活動具有特定的內容,主要包括:(1)建議意見類信訪事項,是指對黨和國家方針政策提出主張和意見,對經濟、政治、文化、社會以及生態環保中的有關情況表達態度和看法;(2)檢舉控告類信訪事項,是指對有關機關、單位及其工作人員違法違紀行為的舉報;(3)申訴求決類信訪事項,是指不服法院判決、裁定及公檢法機關作出的決定,不服行政處罰、行政許可、行政復議、仲裁等處理,不服黨紀政紀處分等,提出改變或糾正的要求,或者請求有關機關、單位依照法定職責作出處理決定。《信訪工作條例》對這三類信訪事項提出、受理、辦理的程序和要求作出規定,強調“向各級機關、單位反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,有關機關、單位應當依規依法處理”。

(三)總結固化黨的十八大以來信訪制度改革成果,優化信訪事項處理程序,更好保障群眾合法權益

保障群眾合法權益是信訪工作的出發點和落腳點。黨的十八大以來,圍繞及時就地解決群眾合理訴求,信訪制度進行了深入改革和有益探索。《信訪工作條例》系統總結固化了訴訪分離、分類處理、多元化解、網上信訪等改革成果,進一步優化了信訪事項處理程序。

一是總結固化訴訪分離的改革成果。《信訪工作條例》統籌考慮政法部門獨立行使職權的需要,進一步明確了訴訪分離相關要求。在提出環節,第二十條第二款充分考慮司法管轄的層級規定,對于走訪提出涉及訴訟權利救濟的信訪事項,要求信訪人按照法律法規規定的程序向有關政法部門提出。在受理環節,第二十二條第二款吸收《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》精神,規定各級黨委和政府信訪部門對收到的涉法涉訴信件,應當轉送同級政法部門依法處理;對走訪反映涉訴問題的信訪人,應當釋法明理,引導其向有關政法部門反映問題。在辦理環節,第二十八條第二款將訴訟與信訪分離制度作為辦理信訪事項的基本要求;第三十七條第二款、第三款對涉法涉訴信訪事項相關信訪人的司法救助以及涉法涉訴信訪事項終結后信訪人的疏導教育和幫扶救助也作出了安排。同時,鑒于涉及訴訟權利救濟事項,政法部門的程序性告知和實體處理依照相關法律法規均有特殊要求,《信訪工作條例》第二十三條第四款明確政法部門處理涉及訴訟權利救濟事項的告知按照有關規定執行,又在第三十一條第一項明確政法部門應按照法律法規規定的程序處理。

二是總結固化分類處理的改革成果。《信訪工作條例》將依法分類處理的原則貫穿信訪事項處理全過程。總體思路是:個人和組織向各級機關、單位反映情況,提出建議、意見或者投訴請求后,信訪部門和其他機關、單位按照“大口進入、分類處理”的原則,登記后甄別是否屬于法定職責范圍,并區分建議意見、檢舉控告、申訴求決等不同事項類別分類處理,按照相關法律法規分別導入不同途徑處理。

對于建議意見類事項,《信訪工作條例》第二十九條要求有權處理的機關、單位應當認真研究論證,對科學合理、具有現實可行性的,應當采納或者部分采納,并予以回復,同時規定了相應的獎勵制度、人民建議征集制度等。《信訪工作條例》將建議意見的辦理單獨作為一條,既充分考慮了各級機關、單位日常接收群眾建議意見的需要,也突出體現了人大機關、政協機關等處理信訪事項的程序要求。

對于檢舉控告類事項,《信訪工作條例》第三十條第一款要求對信訪人提出的檢舉控告類事項,紀檢監察機關或者有權處理的機關、單位應當依規依紀依法接收、受理、辦理和反饋。為了做好信訪部門與組織(人事)部門的工作銜接,第二款規定黨委和政府信訪部門應當按照干部管理權限向組織(人事)部門通報反映干部問題的信訪情況,重大情況向黨委主要負責同志和分管組織(人事)工作的負責同志報送,組織(人事)部門應當按照干部選拔任用監督的有關規定進行辦理。同時,為了更好地保障信訪人的權利,第三款特別強調不得將信訪人的檢舉、揭發材料以及有關情況透露或者轉給被檢舉、揭發的人員或者單位。《信訪工作條例》將檢舉控告類事項的辦理單獨作為一條,主要體現了紀檢監察機關、組織(人事)部門處理信訪事項的程序要求。

對于申訴求決類事項,《信訪工作條例》按照信訪工作領域全覆蓋的要求,進一步擴大了適用主體,在第三十一條區分為六種情形并分別明確了辦理方式:第一項規定了涉法涉訴信訪事項辦理程序,適用于審判機關、檢察機關、公安機關;第二項規定了仲裁程序,適用于仲裁機關;第三項規定了辦理黨員申訴等事項的黨內程序,適用于黨的機關;第四項規定了辦理行政復議等事項的行政程序,第五項規定了依法履職程序,均適用于行政機關;第六項規定了不屬于以上情形的事項,應當聽取信訪人陳述事實和理由,并調查核實,出具信訪處理意見書,適用于所有機關、單位對不能導入上述程序的事項進行兜底處理。對屬于第六種情形的事項,信訪人可以申請復查、復核。《信訪工作條例》沿用了《信訪條例》的程序和期限,同時強調信訪人對復核意見不服,仍然以同一事實和理由提出投訴請求的,信訪部門和其他機關、單位不再受理。

三是總結固化多元化解的改革成果。《信訪工作條例》第三十三條明確各級機關、單位在處理申訴求決類事項過程中,可以在不違反政策法規強制性規定的情況下,在裁量權范圍內,開展調解、和解。第三十七條要求各級機關、單位堅持社會矛盾糾紛多元預防調處化解,人民調解、行政調解、司法調解聯動,綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法,多措并舉化解矛盾糾紛,并對信訪人給予社會救助、司法救助以及做好疏導教育、矛盾化解、幫扶救助等工作作出規定。

四是總結固化網上信訪的改革成果。在提出形式上,《信訪工作條例》第十七條將信息網絡放在公民、法人或者其他組織可以采用的信訪形式的首位。在暢通渠道上,《信訪工作條例》第十八條要求各級機關、單位應當向社會公布網絡信訪渠道,在網站公布與信訪工作有關的黨內法規和法律等事項,要求領導干部閱辦網上信訪。在事項流轉上,《信訪工作條例》第二十一條要求各級黨委和政府應當加強信訪工作信息化、智能化建設,依規依法有序推進信訪信息系統互聯互通、信息共享,強調各級機關、單位應當及時將信訪事項錄入信訪信息系統,使網上信訪、來信、來訪、來電在網上流轉,方便信訪人查詢、評價信訪事項辦理情況。

《信訪工作條例》在總結固化信訪制度改革成果時,并不是簡單照搬實踐經驗,而是堅持合理預見工作未來走勢,適度超前設計相關機制,堅持把握各項改革成果的關聯性和耦合性,加強機制系統集成,提升整體工作效能。

(四)強化信訪工作監督,對監督責任、監督機制和責任追究作出明確規定

嚴肅的監督和必要的問責是推動《信訪工作條例》落地落實的重要保障。黨的十八大以來,信訪工作監督在制度和實踐層面都進行了積極探索。比如,中央信訪工作聯席會議辦公室、國家信訪局組織開展了一系列落實中央領導同志指示批示、貫徹執行黨中央、國務院有關信訪工作決策部署、具體信訪案件處理等督查活動,形成了分工負責、上下聯動、部門協同的督查工作格局。國家信訪局與中共中央辦公廳督查室、國務院辦公廳督查室建立對接機制,提供群眾信訪反映的典型事項和問題線索等。中央信訪工作聯席會議辦公室、國家信訪局改進考核辦法,引導地方和基層把主要精力放在及時解決問題、化解矛盾上,有效促進了信訪工作責任的落實。按照干部監督的有關規定,國家信訪局定期向中央有關領導同志及相關部門報送反映干部問題的信訪情況。根據《中國共產黨巡視工作條例》規定,國家信訪局支持配合巡視工作,向巡視組提供被巡視黨組織領導班子及其成員的有關情況。同時,信訪工作監督也存在對有權處理機關單位的監督力度不夠,對擾亂信訪秩序的行為缺少必要的防范和制止措施等問題。

對此,《信訪工作條例》總結近年來經驗做法,圍繞誰來監督、怎么監督,追誰的責、怎么追責,構建起包括監督責任、監督機制、責任追究在內的較為完整的監督體系和責任追究體系。

一是強化黨委和政府監督。(1)強化信訪工作督查。《信訪工作條例》第三十八條從黨委和政府、信訪工作聯席會議及其辦公室、黨委和政府信訪部門、黨委和政府督查部門三個層面,對信訪工作督查的主體、內容作出規定。要求黨委和政府應當對開展信訪工作、落實信訪工作責任的情況組織專項督查;信訪工作聯席會議及其辦公室、信訪部門應當根據工作需要開展督查;黨委和政府督查部門應當將疑難復雜信訪問題列入督查范圍,形成了完整的信訪工作督查體系。(2)強化信訪工作考核。《信訪工作條例》第三十九條專門要求黨委和政府以依規依法及時就地解決信訪問題為導向,每年對信訪工作情況進行考核、在適當范圍內通報,注重對考核結果運用,以考核推動黨委和政府監督落地,促進信訪工作責任落實。特別是針對在信訪工作中履職不力、存在嚴重問題的領導班子和領導干部,規定“由信訪工作聯席會議進行約談、通報、掛牌督辦,責令限期整改”,增加了約談、掛牌督辦等手段,進一步豐富了考核結果運用方式,增強了權威。

二是強化信訪部門監督。(1)加強“三項建議”職責。《信訪工作條例》第四十條賦予信訪部門提出改進工作、完善政策和追究責任“三項建議”職責,在《信訪條例》僅規定有關行政機關對信訪部門提出改進工作的建議應當書面反饋情況的基礎上,增加有關機關、單位對信訪部門提出的完善政策、追究責任建議也要書面反饋采納情況,進一步強化了信訪部門提出“三項建議”的約束力。(2)健全信訪情況報告制度。《信訪工作條例》第四十一條第一款在《信訪條例》關于定期提交信訪情況分析報告的基礎上,規定黨委和政府信訪部門每年向本級黨委和政府、上一級黨委和政府信訪部門報告信訪事項的數據統計、信訪事項涉及領域等情況。與《信訪條例》相比,將報告期限從定期明確為每年,將報告對象從本級政府擴展到本級黨委和政府、上一級黨委和政府信訪部門。(3)完善信訪部門與巡視巡察機構的對接機制。《信訪工作條例》第四十一條第二款將這一做法推廣到全國,規定信訪部門應根據需要配合巡視巡察工作,向巡視巡察機構提供被巡視巡察地區、單位領導班子及其成員和下一級主要負責人有關信訪舉報、落實信訪工作責任制等情況。這樣既能充分發揮信訪舉報渠道作用,更好地為巡視巡察提供服務,也能進一步提高信訪部門監督水平。

三是強化對機關、單位及其工作人員的責任追究。與信訪事項產生、處理等程序相對應,《信訪工作條例》分別規定了機關、單位及其工作人員引發問題責任、受理問題責任、處理問題責任,明確了信訪部門登記轉送交辦的專門責任。特別針對少數部門、少數人員在工作中對待信訪人態度惡劣、作風粗暴、吃拿卡要、謀取私利等問題,單列一條明確責任,彰顯了信訪工作領域正風肅紀的思想自覺和行動自覺。這些規定實現了與《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨紀律處分條例》《中華人民共和國公職人員政務處分法》《中華人民共和國刑法》等法律法規的有序銜接。

四是強化對信訪人違法行為處理。《信訪工作條例》第二十六條延續了《信訪條例》相關規定,明確信訪人在信訪過程中不得有六種行為,具體包括:在機關、單位辦公場所周圍、公共場所非法聚集,圍堵、沖擊機關、單位,攔截公務車輛,或者堵塞、阻斷交通;攜帶危險物品、管制器具;侮辱、毆打、威脅機關、單位工作人員,非法限制他人人身自由,或者毀壞財物;在信訪接待場所滯留、滋事,或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所;煽動、串聯、脅迫、以財物誘使、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財;其他擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的行為。“六個不得”的行為,實質是擾亂單位、公共場所、公共交通秩序等擾亂社會秩序的違法行為。《信訪工作條例》第四十七條明確了信訪人違反“六個不得”規定如何處理。第一款針對違反走訪及維護信訪秩序有關要求的信訪人,規定有關機關、單位工作人員應當對其進行勸阻、批評或者教育。第二款進一步明確對信訪人滋事擾序、纏訪鬧訪情節嚴重,構成違反治安管理行為的,或者違反集會游行示威相關法律法規的,由公安機關依法采取必要的現場處置措施、給予治安管理處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任。此外,第四十七條第三款強調信訪人捏造歪曲事實、誣告陷害他人,構成違反治安管理行為的,依法給予治安管理處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任。


[1] 習近平:《毫不動搖堅持和加強黨的全面領導》,載《求是》2021年第18期。

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