一、制定《信訪工作條例》的時代背景和重要意義

（一）制定出臺《信訪工作條例》是貫徹落實習近平總書記關于加強和改進人民信訪工作的重要思想，用黨的創新理論指導新時代信訪工作的客觀需要

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視信訪工作，習近平總書記多次對信訪工作作出重要指示批示，形成了關于加強和改進人民信訪工作的重要思想。在信訪工作的本質屬性方面，指出信訪制度是中國特色社會主義民主政治制度的有益補充，信訪工作是黨的群眾工作的重要平臺，是送上門來的群眾工作；在信訪工作的根本立場方面，要求把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作；在信訪工作的功能定位方面，指出信訪是反映社情民意的晴雨表，要求加強對社情民意新動向的分析研判，及時提出改進工作、完善政策的建議；在信訪工作的領導體制方面，強調做好信訪工作是領導干部的重要政治責任，各級黨委要加強對信訪工作的領導；在信訪工作的方式方法方面，要求善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾；在信訪工作的發力重心方面，提出加強源頭治理，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、調解、疏導等辦法，努力將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態；在信訪工作的組織保障方面，要求各級黨委關心、支持、愛護信訪干部，建設一支對黨忠誠可靠、恪守為民之責、善做群眾工作的高素質信訪工作隊伍。這一系列重要論述是我們黨深化對信訪工作規律性認識的重大成果，是指導新時代信訪工作高質量發展的強大思想武器，為做好新時代信訪工作指明了前進方向，提供了根本遵循。因此，有必要制定出臺一部信訪工作法規，以創新理論的思想武器指導做好新時代信訪工作，進一步提升黨領導和開展信訪工作的系統化、制度化、規范化水平，深刻領會“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。

（二）制定出臺《信訪工作條例》是系統總結我們黨長期以來領導和開展信訪工作經驗特別是黨的十八大以來信訪工作制度改革成果，進一步理順信訪工作體制機制的客觀需要

信訪制度是中國特色社會主義民主政治制度的有益補充，具有鮮明的政治性和人民性。我們黨歷來高度重視信訪工作，將其作為密切黨和政府同人民群眾血肉聯系的橋梁紐帶，不斷加強、創新和完善。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對信訪工作作出了一系列重大決策部署。黨的十八大提出“建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善信訪制度……”；十八屆三中全會強調“改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度”；十八屆四中全會提出“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果”；十八屆五中全會強調“加強和改進信訪和調解工作”；十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》分別明確規定了堅持領導干部定期接待群眾來訪制度，要求黨的各級紀律檢查委員會定期分析研判信訪舉報情況；十九屆四中全會提出“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，健全社會心理服務體系和危機干預機制，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層”；十九屆五中全會提出“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善信訪制度，完善各類調解聯動工作體系，構建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制”；十九屆六中全會將“完善信訪制度”作為中國特色社會主義進入新時代取得的重大成就寫入《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》。

回顧總結信訪工作發展歷程，黨領導和開展信訪工作形成了很多寶貴經驗。比如，黨的領導是信訪工作的最高原則、最大優勢，必須充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，確保信訪工作始終沿著正確政治方向前進；堅持以人民為中心是信訪工作的出發點和落腳點，必須及時反映群眾呼聲，著力化解突出問題，密切黨和政府同群眾的血肉聯系；構建各負其責、齊抓共管的責任體系是信訪工作的重要保障，必須壓實責任主體的責任，形成工作合力，及時就地化解矛盾糾紛。

黨的十八大以來，各地區各部門認真貫徹落實黨中央決策部署，全面推進信訪制度改革，采取了一系列改革舉措，在實踐中取得了明顯效果。

一是實行網上受理信訪制度。2013年，國家信訪局（國家投訴受理辦公室）全面放開網上投訴受理內容。2015年，依托互聯網建設的國家信訪信息系統正式投入使用，全國各級機關、單位接受的來信、來訪和網上投訴事項受理辦理全過程在信息系統流轉，群眾可以通過互聯網進行投訴并在網上查詢信訪事項受理辦理進展和結果，對信訪部門和責任單位進行滿意度評價，上級機關可以對下級機關辦理情況進行跟蹤和督辦。2016年，國家信訪局先后開通手機信訪客戶端和運行官方微信公眾號。2018年，開展信訪業務智能輔助系統應用建設，運用信息化智能化手段，提高信訪工作質量和效率。至2021年年底，30余萬個單位接入國家信訪信息系統，覆蓋了31個省區市和新疆生產建設兵團的省、市、縣三級信訪工作機構和大部分職能部門、鄉鎮街道，45個中央和國家機關也與國家信訪信息系統實現了對接。實行網上受理信訪制度，實現了“讓數據多跑路、讓群眾少跑腿”，投訴事項的辦理時間明顯縮短，辦結率和群眾滿意率明顯提高，越來越多的群眾愿意選擇網上投訴，網上信訪已經成為群眾反映訴求的主渠道。

二是實行訴訟與信訪分離制度。2013年，中央開始推進訴訟與信訪分離工作，要求把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法部門依法處理。中央政法委以及最高法、最高檢、公安部、司法部分別制定了配套文件。中央信訪工作聯席會議也下發專門文件，對如何做好相關工作，支持政法部門依法處理涉法涉訴信訪問題提出了要求。實行訴訪分離以來，越來越多的群眾選擇司法渠道反映和解決相關問題。

三是依法分類處理信訪訴求制度。2013年下半年開始，國家信訪局會同原國務院法制辦按照“系統抓、抓系統”的思路，牽頭中央有關部委共同推進依法分類處理信訪訴求工作，在行政體系內部進一步厘清信訪途徑與仲裁、行政復議等其他法定途徑的界限。2016年，37個中央部委出臺了分類處理信訪訴求清單。2017年，國家信訪局出臺《依法分類處理信訪訴求工作規則》，大部分省份出臺了細化的工作規程，并在市縣層面推開了這項工作。2019年，針對深化黨和國家機構改革后部分部委職責發生變化的情況，27個中央和國家機關重新梳理并公開了清單。積極引導群眾通過法定途徑依法解決問題，化解矛盾的質量不斷提高，進一步保障群眾合理合法訴求依照法律規定和程序得到合理合法的結果。

四是推行多元化解制度。推動社會矛盾糾紛多元預防調處化解，比如一些地方開展“訪調對接”，實施信訪調解司法確認，探索建立律師、專業協會、行業協會、“兩代表一委員”、志愿者、社會工作者、人民團體等社會力量參與化解信訪積案和矛盾糾紛的模式，在引導群眾依法維護權益方面取得了較好效果，形成了解決信訪問題的合力。

同時，信訪工作體制機制還有一些亟待解決的問題。比如，2005年修訂實施的《信訪條例》作為行政法規，覆蓋面過窄，僅對行政機關信訪工作作出規范，黨的機關、人大機關、政協機關、監察機關、司法機關等相當一部分工作難以納入調整范圍。黨領導信訪工作的體制和格局還沒有入法入規，還沒有形成統一遵循，各信訪工作主體的職責定位還不夠清晰，作為黨領導信訪工作重要抓手的信訪工作聯席會議作用發揮不夠充分。信訪部門黨政分設不夠統一，信訪部門的職能職責與承擔的繁重任務不相匹配，基層基礎比較薄弱，還有部分市縣未設置獨立信訪部門、一些鄉鎮既未設置獨立信訪部門也無專人負責信訪工作，等等。因此，有必要制定出臺一部信訪工作法規，系統總結我們黨領導和開展信訪工作的經驗，實現黨對信訪工作的領導入法入規，實現信訪工作領域全覆蓋，使信訪工作體制機制更加順暢，更加符合中國國情，更加符合實際需要。

（三）制定出臺《信訪工作條例》是加強和改進新時代信訪工作，推動信訪工作高質量發展的客觀需要

黨的十八大以來，全國信訪形勢呈現出一系列積極可喜的變化。全國信訪總量連年下降，信訪形勢持續向好的態勢得到鞏固；重復信訪數量同比下降，聯名信、聯名投訴、集體訪的數量降幅較大，集體訪數量已經連續多年下降；信訪秩序整體良好，機關、單位門前及來訪接待場所滋事擾序、纏訪鬧訪行為明顯減少。但也要看到，當前和今后一個時期，我國各類矛盾和風險仍處于易發多發期，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多，一些矛盾和問題加快暴露并大量通過信訪渠道反映出來。主要表現在全國信訪總量仍然較大，仍有不少積案沒有妥善化解。勞動社保、房地產等重點領域信訪問題相對集中，涉及脫貧地區后期扶持、農業基礎設施建設管理、農村人居環境整治等方面的信訪問題占一定比例，防范化解涉訪穩定風險的挑戰仍然較多。

同時，在工作層面也存在一些需要改進的地方。比如，貫徹落實“訴求合理的解決問題到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理”要求不到位；基礎業務不扎實，有的信訪事項辦理程序空轉，矛盾化解效率不高；對有權處理機關單位的監督力度不夠，對不按照規定辦理信訪事項，造成嚴重后果等行為缺乏明確的責任追究機制；對擾亂信訪秩序的行為，缺少必要的防范和制止措施等。因此，有必要制定出臺一部信訪工作法規，系統總結固化成功經驗，進一步優化信訪事項處理程序，加強信訪工作監督，及時就地化解矛盾糾紛，推動信訪工作更好地適應形勢和任務需要，實現高質量發展。

（四）制定出臺《信訪工作條例》是貫徹落實習近平法治思想，健全黨內法規制度體系，進一步提高新時代信訪工作法治化水平的客觀需要

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義的全局和戰略高度定位法治、布局法治、厲行法治，創造性提出了關于全面依法治國的一系列新理念新思想新戰略，形成了以“十一個堅持”為核心要義的習近平法治思想。“十一個堅持”擺在首位的就是堅持黨對全面依法治國的領導，要求進一步推進黨的領導入法入規，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志、轉化為法律法規，推進黨的領導制度化、法治化、規范化；指出黨內法規體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，要求加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，加強和改善對國家政權機關的領導等。

黨內法規具有強烈政治屬性、鮮明價值導向、科學治理邏輯、統一規范功能，是體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。黨在不同歷史時期，都重視通過黨內法規鞏固黨的領導核心地位，維護黨中央權威和集中統一領導，保證全黨在重大問題上的統一行動，保證人民群眾自覺接受、有效貫徹落實黨的路線方針政策。黨的十八大以來，黨中央旗幟鮮明堅持和加強黨的全面領導，改革和完善堅持黨的領導的體制機制，制定修訂了一系列黨內法規，從制度上保證黨中央集中統一領導更加堅強有力，推動“兩個維護”深入黨心軍心民心，把黨的全面領導落實到治國理政的方方面面，落實到各級各類組織的活動之中。特別是在健全黨的領導法規制度方面，制定出臺了《中國共產黨統一戰線工作條例》《中國共產黨政法工作條例》《中國共產黨農村工作條例》《中國共產黨宣傳工作條例》等。信訪工作是黨委和政府的一項重要工作，中共中央辦公廳、國務院辦公廳制定下發了《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》《信訪工作責任制實施辦法》《關于進一步加強信訪法治化建設的意見》《關于加強新時代網上信訪工作的意見》等文件，進一步完善了信訪工作黨內制度規定。

按照黨中央決策部署，國家信訪局開展了一系列建章立制工作。2014年，印發《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序 引導來訪人依法逐級走訪的辦法》，進一步強化屬地責任、引導來訪人依法逐級走訪，推動信訪事項及時就地解決；印發《關于進一步加強初信初訪辦理工作的辦法》，規范工作程序，壓實首辦責任，提高辦理質量和效率；印發《信訪事項辦理群眾滿意度評價工作辦法》，以群眾滿意度評價倒逼信訪工作機構和有權處理機關落實責任、工作到位。2015年，印發《關于進一步加強和規范聯合接訪工作的意見》，要求整合資源力量，按照一站式接待、一條龍辦理、一攬子解決的要求，及時就地解決信訪問題；印發《信訪事項網上辦理工作規程（試行）》，要求進一步推動信訪事項網上辦理工作規范化，提高工作質量、效率和公信力。2016年，印發《信訪事項簡易辦理辦法（試行）》，要求對訴求簡單明了的信訪事項，簡化程序，縮短時限，更加方便快捷地受理、辦理；印發《關于進一步加強和規范信訪事項實地督查工作的意見》，對實地督查的開展作出了具體規定，規范和提升了實地督查效能；印發《中央和國家機關信訪事項受理辦理工作有關規定（試行）》，強化中央和國家機關在處理信訪事項中的責任，規范中央和國家機關信訪事項受理辦理程序。2019年，制定信訪事項《概況要素及錄入規則》等八項業務規則，加強信訪基礎業務規范化建設，推進信訪業務標準化。2020年，制定專項工作意見，在全國開展治理重復信訪、化解信訪積案專項工作，著力解決重復信訪量居高不下和信訪積案化解不力的問題。2021年，制定“十四五”時期信訪工作發展規劃，明確了信訪工作的指導思想、工作目標和任務要求。

雖然信訪工作黨內制度規定不斷健全完善，但仍缺少一部對信訪工作作出全面規定的基礎主干法規。對此，黨中央高瞻遠矚、審時度勢，將制定“信訪工作條例”作為補短板、強弱項、填空白的重要制度和健全為人民執政、靠人民執政的制度作出安排，明確由國家信訪局組織起草。這是健全黨內法規制度體系的重大舉措，有利于進一步加強黨對信訪工作的全面領導，進一步提高新時代信訪工作法治化水平。