第二章 立法體制

第一節 立法體制的概念

學術界和實務界對立法體制的概念可能存在不同看法，但基本能夠形成如下共識：立法體制的核心是立法權的歸屬和劃分問題。立法體制是指主權國家內特定國家機關的立法權限、運行機制和立法主體內部建制和組織相關的系統安排。

立法體制的決定因素如下：

1.國體，即國家的性質，主要指國家中人民的存在形態，用以描述政權歸屬于何者。國體不同，立法權的歸屬亦將不同。國體描述占據統治地位的階層，不同國家掌握國家權力的主體不同，立法權的擁有者和行使者自然不同。立法是表達利益訴求的途徑，不同國體在立法中表達出來的利益也不同。

《憲法》第1條[1]明確規定我國的國體為“人民民主專政的社會主義國家”，國家的權力屬于人民。人民有權參與治理國家的活動，國家權力的運作應當為了人民、依靠人民，政府不得違背人民的意愿，損害人民的利益。人民通過選舉程序選出人民代表參與國家管理，表達利益訴求。我國的立法權屬于國家權力的一種，根本上歸屬于人民，但人民并未直接行使立法權，而是通過間接方式也就是通過人民代表大會制度來行使。國體決定了政體，國體不同，立法權力的實現途徑亦不同。

2.政體，主要指統治階層據以實現其意志的政權架構，即國家政權的組織和管理形式。政體由國體決定，是國體的表現形式。相同的國體很可能與不同形式的政體相匹配，例如英國、美國的國體都屬于資產階級，但其政體則差別很大，分別是君主立憲制和民主共和制。不同的政體使得各國在橫向上對立法主體的設置各不相同，例如立法權歸立法機關專有還是行政機關、司法機關分別有一定立法權。

《憲法》第2條[2]規定了我國的政體，即人民代表大會制度，該制度是人民行使權力的途徑。人民是我國國家政權的所有者，但人民并未直接行使權力，其權力實現方式則為人民代表大會制度，人民選舉出的代表組成各級人民代表大會，行使管理國家的權力。

立法便是人民經民主程序依法將自己的意志上升為法律的過程，立法調研、立法規劃公示、立法座談會或論證會、法律草案征求意見、法律草案表決等都是人民行使立法權力的方式。《立法法》第5條[3]規定的“民主立法”作為一項基本原則指導著各類立法活動的開展，該原則的根據便是我國的國體和政體。

3.國家結構形式，直接決定了中央與地方在立法權上的劃分，在單一制國家，地方立法權通過中央的授予而獲得，且權力范圍比較有限，中央保留著大部分立法權力。在聯邦制國家，聯邦的權力源自于各州的讓渡，中央立法權亦是地方權力的讓渡，部分主權事項和州際事項由聯邦進行立法，而各州則保留其他的立法權力，因此，地方的立法權限較大。

4.歷史傳統，我國自古以來便是一個大一統國家，分裂和內戰只是歷史發展過程中的曲折波動，最終都會回到統一的主旋律上。其特定的地理、氣候、人口、文化因素驅動這種國家形態的形成，特別地，中國傳統文化中的“天下”觀念持續地作用于國家建設。立法權力更多是由中央流向地方，地方的立法權受到更為嚴格的限制。

5.民族因素，中華傳統文化中有所謂“華夷之辨”，區分中華民族與其他民族的標準在于文化而非種族，只要能夠融入華夏文化即可獲得一定認同。因此，孔子在《季氏將伐顓臾》里談到，“夫如是，故遠人不服，則修文德以來之。既來之，則安之”。我國自古便是一個多民族的國家，能否恰當處理民族關系可能關系到政權的穩定與否。我國憲法確認了民族區域自治制度，賦予少數民族自治地方進行自我治理的權力。例如，自治縣擁有制定自治條例和單行條例的權限，而普通的縣則無此項權力，而且自治縣可以部分變通與當地民族實際不符的法律和行政法規。

除上述因素外，法律還與一國的文化、經濟、政治、社會、地理、氣候等狀況相關，法律的制定應當充分重視這些關鍵要素，立法權力的配置也應與上述要素相匹配。正如孟德斯鳩在《論法的精神》中所主張的：“如果精神的氣質和內心的感情真正因不同的氣候而有極端差別的話，法律就應當和這些感情的差別以及這些氣質的差別有一定的關系。”[4]