四、醫師執業管理的行政部門

（一）醫師執業管理的行政部門概述

世界各國的醫師法都規定了醫師執業的管理機構。從全球來看，對醫師執業進行管理的機構分為兩種：一種是國家衛生行政部門，如日本的厚生大臣、厚生省等；另一種是醫師行業協會（公會），比如英國、美國。[24]

我國醫師執業管理的主體是衛生健康主管部門，其他國家機關不得行使該項管理職權。在中國，對醫師的管理歷來由國務院衛生健康主管部門行使，且多年來已形成了一套行之有效的模式、制度和經驗。醫師行業具有特殊性，醫師的執業活動直接關系到人民的生命健康，不同于其他行業。衛生健康主管部門應當明確規定具備什么條件的人能成為醫師，能以醫師的名義提供基本的、可靠的、高質量的醫療衛生服務。醫師的配置是根據本國國民的衛生需求、醫療衛生資源的分布情況及衛生發展方向而定的。衛生健康主管部門要根據實際需要不斷調整，引導醫師資格認證工作適應國家醫療衛生事業發展的需要。同時，衛生健康主管部門只有掌握醫學領域的最新進展，才能及時調整醫師資格考試的標準和內容。總之，中國實行衛生健康主管部門管理醫師執業的制度，而非醫師協會、公會等行業組織管理的制度，符合中國國情。

（二）醫師執業管理的行政部門條文理解

續表

1.關鍵詞

醫師執業行政管理

醫師執業行政管理分廣義和狹義兩層。根據《現代漢語詞典》的解釋，“行政”有兩層含義：一是指行政國家權力；二是指機關、企業、團體等內部的管理工作。前者屬于廣義上的理解，《醫師法》規定了國家在何種條件下授予公民醫師資格，在何種情形下經注冊許可其取得醫師執業資格，以及對醫師執業應如何進行管理活動，著重調整代表國家的行政主體與醫師之間的管理和監督關系，屬于公共行政。[25]后者屬于狹義上的理解，醫療機構對醫師的日常工作安排、監督檢查、表彰獎勵等屬于單位內部的管理，屬于私行政。《醫師法》第4條規定的行政管理部門是指前者。

2.條文含義

本條強調各級政府主管部門及相關部門管理醫師工作的職責。

《憲法》對我國的行政區劃作了明確規定。《憲法》第30條規定，中華人民共和國的行政區域劃分如下：（1）全國分為省、自治區、直轄市；（2）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；（3）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方。

按照不同的標準，行政機關可以分為不同的種類，一是中央行政機關和地方行政機關。本條第1款中的國務院衛生健康主管部門、國務院教育、人力資源社會保障、中醫藥等有關部門屬于中央行政機關，本條第2款中的縣級以上地方人民政府衛生健康主管部門、縣級以上地方人民政府教育、人力資源社會保障、中醫藥等有關部門屬于地方行政機關。二是一般行政機關和專門行政機關。一般行政機關是指與人民代表大會相對應的一級政府，如省政府、市政府、縣政府；專門行政機關則是指一級政府的組成部門。本條中各類部門都屬于專門行政機關。

醫師的培養和管理是一項復雜的系統性工程，不僅是衛生健康主管部門的事情，而且涉及對多個部門的復雜監管。《醫師法》在原有衛生健康主管部門的基礎上擴充了人力資源社會保障、中醫藥等有關部門。

中央和地方各部門對醫師管理的權限來源于法定的授權。作為對醫師資格、醫療執業進行管理的行政部門，在國家層面是國家衛生健康委員會、國家中醫藥管理局，在地方層面則是各級地方人民政府衛生健康委、中醫藥管理局（處、科）。國務院衛生健康主管部門負責全國醫師管理工作的權力來源于《國家衛生健康委員會職能配置、內設機構和人員編制規定》第3條第7項的規定，即制定醫療機構、醫療服務行業管理辦法并監督實施，建立醫療服務評價和監督管理體系。會同有關部門制定并實施衛生健康專業技術人員資格標準。制定并組織實施醫療服務規范、標準和衛生健康專業技術人員執業規則、服務規范。此外，《國家衛生健康委員會職能配置、內設機構和人員編制規定》第3條第9項規定，指導地方衛生健康工作，指導基層醫療衛生、婦幼健康服務體系和全科醫生隊伍建設。

除國務院衛生健康主管部門外，《醫師法》還規定了其他相關部門的權責。《醫師法》第11條規定，以師承方式學習中醫，或經多年實踐，醫術確有專長的，由至少2名中醫醫師推薦，經省級人民政府中醫藥主管部門組織實踐技能和效果考核合格后，即可取得中醫醫師資格及相應的資格證書。本條規定的相關考試、考核辦法，由國務院中醫藥主管部門擬訂，報國務院衛生健康主管部門審核、發布。

中央和地方各部門由內設機構具體承擔管理工作。例如，國務院衛生健康主管部門人事司負責擬訂衛生健康人才發展政策，承擔機關和直屬單位的人事管理、機構編制和隊伍建設等工作，負責衛生健康專業技術人員的資格管理。醫政醫管局負責擬訂醫療機構及醫務人員、醫療技術應用、醫療質量和安全、醫療服務、采供血機構管理以及行風建設等行業管理政策規范、標準并監督實施，承擔推進護理、康復事業發展工作，擬訂公立醫院運行監管、績效評價和考核制度。科技教育司負責組織開展住院醫師、專科醫師培訓等畢業后醫學教育和繼續教育工作，協同指導醫學院校的教育。綜合監督局承擔對公共衛生、醫療衛生活動等的監督工作，查處醫療服務市場上的違法行為。

3.操作要求

（1）行政管理強調依法、依職權進行

依法行政是現代國家行政管理的基本理念。依法行政就是要求行政管理部門在履行行政管理職權時，要做到合法（法律、法規、規章）、合理、程序正當（公開行政管理內容、嚴格遵守法定程序）、高效便民、誠實守信、權責統一（依法履行職責、依法承擔法律責任）。行政部門對行政管理相對人的管理，基于法律規定的職權或者法律授權。在行政管理層面，法無授權不可為，法定職責必須為。有權必有責、違法須擔責。[26]在醫師執業管理方面，很多條文都是明確規定了行政主體的級別和職權范圍的，行政部門應當嚴格按照職權規定履行法定職責，既不能不作為，也不能亂作為（違法的作為、沒有法律依據的作為）。

（2）正確認識“一事不再罰”原則

醫療衛生機構和醫師面對不同政府相關部門的監管，在面臨行政處罰時，不免會產生“為什么一件違法行為要受到不同部門的處罰”的疑問，因此有必要弄清“一事不再罰”的概念。《行政處罰法》第29條規定，對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。所謂的“一事”指的是同一違法行為，如果存在兩個或兩個以上的違法行為，就不存在再罰的問題。“不再罰”之罰，是指如果一個違法行為僅違反一個法律規范，只侵犯一個具體社會關系，則只能由有權的行政機關給予一次處罰，其他行政機關不得再處罰，如果一個違法行為同時違反多個法律規范并侵犯了兩個以上的具體社會關系，就出現了行政違法行為的法條競合，有權的行政機關應當分別作出處罰決定，只是不得作出兩次以上的同類型行政處罰。例如，未取得醫師資格證書和醫師執業證書的葉某經營一家經營范圍為保健按摩服務（不含治療）的養生館，違規開展針灸推拿診療活動。葉某的行為看似是一個違法行為，但實際上是兩個違法行為，其一是葉某未取得醫師資格證書和醫師執業證書從事診療活動的行為屬非法行醫，其二是葉某未取得《醫療機構執業許可證》擅自開展診療活動。衛生健康主管部門對葉某的行為進行分別處罰并不違反“一事不再罰”原則。[27]

（3）區分衛生監督執法部門與衛生健康主管部門

衛生健康主管部門負責職責范圍內的職業衛生、放射衛生、環境衛生、學校衛生、公共場所衛生、飲用水衛生等公共衛生的監督管理，負責傳染病防治監督，負責衛生健康綜合監督，具有衛生監督執法權力。各級衛生監督執法部門承擔各級政府衛生健康主管部門的衛生監督執法職責，是各級政府衛生健康主管部門的內設機構，不是行政部門，除非得到法律、法規、規章的特別授權，一般不能成為行政主體，屬于行政法上規定的“法律法規授權的組織”，既不能以自己的名義行使權力，也不能獨立承擔相應的法律責任，即使以自己的名義行使了行政權力，如果發生糾紛，也應當以其所屬的行政機關為主要責任部門。

（三）案例分析

【案例1-03】張某平與國家衛生和計劃生育委員會行政復議訴訟案[28]

2016年3月4日，張某平以黑龍江省衛生計生委為被申請人，向國家衛生和計劃生育委員會（以下簡稱國家衛生計生委）提起行政復議，要求：（1）撤銷被申請人作出的《關于張某平同志認定執業醫師申請的答復》；（2）監管被申請人履行法定職責“按照老人老辦法”認定申請人的執業醫師資格，或監管被申請人作出行政賠償決定和補償決定（具體數額協商解決）；（3）依據《行政復議法》和《行政復議法實施條例》的相關規定查清事實，公開聽證、質證之后出具行政復議決定書。

2016年5月25日，國家衛生計生委作出復議決定：申請人（張某平）以被申請人未履行法定職責“按照老人老辦法”認定申請人的執業醫師資格，未在法定期限內作出答復為由，已向人民法院提起行政訴訟。黑龍江省哈爾濱市中級人民法院對申請人提出的醫師資格認定申請事項及被申請人2014年12月17日、2015年4月28日兩次作出的答復均予以審查，并已作出終審判決。2015年6月1日，申請人向法院提起行政賠償訴訟。申請人基于同一事實提出的行政復議申請不符合《行政復議法實施條例》第28條第7項規定的受理條件（其他行政復議機關尚未受理同一行政復議申請，人民法院尚未受理同一主體就同一事實提起的行政訴訟）。申請人提出的要求被申請人作出行政賠償或補償的請求沒有法律和事實依據。根據《行政復議法實施條例》第48條第1款第2項，決定駁回申請人復議申請。

張某平不服國家衛生計生委作出的行政復議決定，向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟。2016年10月31日，北京市第一中級人民法院作出行政判決，認為國家衛生計生委復議決定認定事實清楚、適用法律正確、程序符合法律規定，駁回張某平的訴訟請求。張某平不服一審判決，向北京市高級人民法院提起上訴。2017年12月26日，最高人民法院裁定駁回張某平的再審申請。

分析與討論

行政復議機關是指依照法律、法規規定，有權受理行政復議申請，依法對被申請的行政行為進行合法性、適當性審查并作出決定的機關。我國實行“條塊結合”（受政府和上級機關雙重領導）的行政管理體制。縣級以上地方人民政府衛生健康主管部門的行政復議機關，既可以是作出行政行為的部門的本級政府，也可以是上一級政府的主管部門。故本案中，作為行政復議申請人的張某平，對黑龍江省衛生計生委的答復不滿意，既可以向黑龍江省人民政府申請行政復議，也可以向國家衛生計生委申請行政復議。