三、承諾階段——開標、評標、定標、簽訂合同

要約（投標文件）生效之后，即進入招標人對要約進行論證評審，從中選擇何種要約可以接受并最終作出承諾確定中標人。一般經歷開標、評標、定標、簽訂合同四個階段。

（一）開標

開標是招標的重要程序，就是招標人在規定的時間和地點，在招標人或招標代理機構的主持下和投標人的參與下，當眾公開拆封投標文件（包括投標函件），宣布投標人的名稱、投標報價的過程，這也是投標人發出的密封性要約在到達招標人后被招標人開啟并知悉的過程。

開標由招標人組織，邀請各投標人參加，公開宣布各投標文件中的主要內容。開標應當在招標文件確定的提交投標文件截止時間的同一時間公開進行；開標地點應當為招標文件中預先確定的地點。從有任何一個投標人的投標文件被開封宣讀之時起，就不能再允許任何投標人修改或撤銷其投標文件。

（二）評標

評標就是招標人根據招標文件的要求，對投標人所報送的投標資料進行審查、比較和評價，對項目報價、質量、工期、技術規格等條件進行評比和分析，以便從中選出最滿意的中標人的過程，這是對眾多要約進行論證分析，遴選出最符合招標項目實際需求的意思表示人（要約人）的過程，是作出承諾的必經、前置程序。

評標階段主要工作有：審查投標文件的響應程度、組織專家對投標文件進行比較和評審、要求投標人澄清、評審打分、提交評標報告以及公示中標候選人等。

評標是一件相當復雜的工作，它是由招標人依法組建的評標委員會負責，在嚴格保密的情況下進行的，主要是從技術、商務和報價的角度對每份投標文件進行分析比較，根據招標文件的要求擇優作出決策。評標必須按照已制定且公開的評標標準和方法進行。

（三）定標

定標是指招標人依據評標結果最終確定中標人，或者評標委員會根據授權直接確定中標人的行為，也稱“決標”。“確定中標人”不等于“確定合法的中標人”，只是說明招標人對評標委員會的建議作出了決定而已。招標投標活動的有效與否，與定標行為的合法性有關。主要步驟有：決定中標人、向中標人發出中標通知書、通知所有未中標的投標人、退還投標保證金等。

定標實際就是招標人經過評標程序從眾多發出要約的人（投標人）中選出最優秀的意思表示人，接受要約、作出承諾的過程，是對評標結果的認可，又是訂立合同的基礎和前提。

第一，招標人作出承諾的方式是發出中標通知書。從合同意義上來說，中標通知書就是招標人對其選中的投標人的承諾，是招標人同意某投標人要約的意思表示。中標通知書發出時，即發生承諾生效的法律效力，對雙方當事人都具有法律約束力。招標人不得改變中標結果，投標人不得放棄中標項目，否則應當根據《民法典》規定承擔相應的法律責任，賠償對方的損失。在確定中標結果和簽訂合同前，雙方不能就合同的實質性內容進行談判。

實踐中經常是以招標代理機構名義發出中標通知書，不符合《民法典》由招標人發出中標通知書的規定，因為承諾人應當是受要約人，也就是招標人。如果中標人收到的中標通知書是以招標代理機構名義發出的，存在中標人否認其合法性的風險，除非在招標文件中招標人已明確授權招標代理機構有權以其名義發出中標通知書，且聲明同意承擔這一行為的法律后果。

第二，《招標投標法》中對于中標通知書的規定有兩點不同于《民法典》中關于承諾的規定：一是《民法典》規定承諾通知到達要約人時生效；承諾通知可以撤回，撤回承諾的通知應當在承諾通知到達要約人之前或者與承諾通知同時到達要約人。而中標通知書發出后，承諾雖發生法律效力，但書面合同訂立之前，合同是否成立，尚存在爭議。有觀點認為此時合同尚未成立，也有觀點認為一旦發出中標通知書，合同即成立且生效，與之后是否簽訂書面合同沒有關聯，還有觀點認為中標通知書發出之時成立預約，待雙方簽訂書面合同時本約成立（對不同觀點在第七章第一節有具體分析）。

（四）簽訂合同

簽訂合同習慣上也稱“授予合同”，因為它實際上是由招標人將合同授予中標人并由雙方簽署的行為。簽訂合同是招標人與中標的投標人雙方共同的行為，是對最優要約的認可，是對招標人作出的承諾的具體落實和固化，是招標投標活動的最終成果。一般，承諾生效即合同成立，招標項目另需訂立書面合同。在這一階段，通常先由雙方進行簽訂合同前的談判，就投標文件中已有的內容再次確認，對投標文件中未涉及的一些技術性和商務性的具體問題達成一致意見；雙方達成一致意見后，由雙方授權代表在合同上簽署。為保證合同履行，簽訂合同后，按慣例中標人還應向招標人提供一定形式的履約擔保。

相關案例1-5 程序不完備被認定招投標行為無效案[20]

餐飲管理公司發布某單位食堂租賃經營項目招標公告載明：“1.投標人資格：法人餐飲服務機構，注冊資金10萬元以上，具有獨立法人資格，能獨立承擔民事責任，經營業績良好的餐飲經營戶。2.報名時需提交資料：《營業執照》《稅務登記證》《衛生許可證》復印件，押金5萬元。”

丁某參加投標，在《投標一覽表》中載明：“1.如以上網點投標失敗者，可全額退還所交押金（無銀行利息）；2.如中標，押金自動轉為保證金（如自行放棄，不予退還）。”同日，丁某出具申請書一份，內容為“我自愿加入餐飲管理公司，申請做公司下屬網點的管理部長”，餐飲管理公司蓋章批準。后餐飲管理公司通知丁某協商簽訂合同等相關事宜，由于雙方對有關合同條款分歧很大，未能簽訂合同。丁某要求退還5萬元押金未果，故成訟。

法院認為：本案中餐飲管理公司采取的是公開招標的方式，但綜觀雙方的招投標活動，并不符合《招標投標法》的相關規定，其招投標行為無效，理由如下：

第一，餐飲管理公司只發布了招標公告，沒有編制招標文件，也沒有向丁某發布相應的招標文件。

第二，餐飲管理公司發布的招標公告中明確了投標人資格為法人餐飲服務機構，注冊資金10萬元以上，具有獨立法人資格，能獨立承擔民事責任，經營業績良好的餐飲經營戶，但在明知丁某是個人的情況下依然收取其報名資料費和押金，并允許其參與所謂的招投標活動。

第三，餐飲管理公司沒有依法進行開標和評標活動，該公司稱通知報名者進行了公開招標，并當場口頭通知丁某中標，但其沒有提供相應的證據予以證實。該公司辯稱丁某出具的投標一覽表就是投標文件，丁某出具了申請書就視為對中標者的通知。但餐飲管理公司沒有向丁某發布相應的招標文件，投標一覽表和申請書均是餐飲管理公司事先印好的格式文本，也沒有列明擬簽訂合同的主要條款，不符合《招標投標法》規定的投標文件和中標通知書的要件。從實質上看，該申請書只是一份意向性的文件，并不具有中標通知書的效力。雙方也沒有就承包食堂事宜簽訂具體的協議。

綜上，餐飲管理公司所進行的招投標行為無效，雙方沒有就承包食堂事宜達成具體協議，餐飲管理公司所謂的投標文件即投標一覽表中規定的條款對雙方沒有法律約束力，其辯稱押金5萬元是履約保證金的理由不成立，收取丁某押金5萬元不予退還也沒有相應的法律依據。故法院判決餐飲管理公司返還丁某押金5萬元。

《民法典》規定了合同的訂立必須經過要約與承諾兩個階段，《招標投標法》也規定了招標投標活動中合同訂立的要約邀請、要約與承諾階段，但二者也存在多處不同，遇到具體問題時應該按照這樣的法律適用原則處理：就要約與承諾方面的規定，《民法典》與《招標投標法》是同位法中一般法與特別法的關系，按照“特別法優于一般法”的原理，在招標投標活動中，應該首先適用《招標投標法》，在《招標投標法》沒有規定的情況下，再適用《民法典》的一般規定。

正確分析招標投標法律關系、處理好法律適用問題，對于防范招標投標法律風險具有重要的意義。