六、總承包招標(biāo)和兩階段招標(biāo)

總承包招標(biāo)和兩階段招標(biāo)是近些年招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐催生的特殊實(shí)現(xiàn)形式。

（一）總承包招標(biāo)

近年來，工程總承包在國際工程承包界迅速普及，所占比例不斷提高。我國在工程承包和管理方式方面也進(jìn)行了變革，逐步與國際工程承包市場規(guī)則接軌，出臺了一系列政策措施，鼓勵工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行總承包。《建筑法》第二十四條規(guī)定：“提倡對建筑工程實(shí)行總承包，禁止將建筑工程肢解發(fā)包。建筑工程的發(fā)包單位可以將建筑工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購一并發(fā)包給一個工程總承包單位，也可以將建筑工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購的一項(xiàng)或者多項(xiàng)發(fā)包給一個工程總承包單位；但是，不得將應(yīng)當(dāng)由一個承包單位完成的建筑工程肢解成若干部分發(fā)包給幾個承包單位。”

與總承包方式相對應(yīng)，考慮到工程總承包的特點(diǎn)，招標(biāo)投標(biāo)制度也隨之進(jìn)行完善，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定了總承包招標(biāo)的基本規(guī)則：“招標(biāo)人可以依法對工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)全部或者部分實(shí)行總承包招標(biāo)。以暫估價形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)。前款所稱暫估價，是指總承包招標(biāo)時不能確定價格而由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中暫時估定的工程、貨物、服務(wù)的金額。”本條規(guī)定的總承包是指廣義的總承包，包括設(shè)計(jì)承包、勘察承包和施工承包等單項(xiàng)總承包，當(dāng)然也包括設(shè)計(jì)—施工總承包、設(shè)計(jì)—采購—施工總承包等狹義的總承包。[18]

招標(biāo)人可以依法選擇不同的總承包方式。但總承包招標(biāo)中的服務(wù)不包括工程監(jiān)理。《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第三十五條禁止建設(shè)工程監(jiān)理單位與施工承包單位存在利害關(guān)系。2011年12月，國家發(fā)展改革委等九部委發(fā)布了《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》；2019年12月23日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委印發(fā)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號），為工程總承包招標(biāo)提供了操作方案。

何謂暫估價，國家標(biāo)準(zhǔn)GB 50500—2013《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價規(guī)范》定義為“招標(biāo)人在招標(biāo)文件中規(guī)定的用于支付必然發(fā)生但暫時不能確定價格的工程、貨物、服務(wù)的金額”，與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的定義含義完全一致。實(shí)踐中，暫估價的項(xiàng)目如果都不招標(biāo)，容易導(dǎo)致規(guī)避招標(biāo)或者不正當(dāng)交易。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》強(qiáng)調(diào)達(dá)到規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的暫估價項(xiàng)目必須招標(biāo)。執(zhí)行該條款需注意：

第一，暫估價項(xiàng)目，總承包人不能再參加投標(biāo)，主要還是從公正性考慮。如允許其投標(biāo)，則其他投標(biāo)人將處于劣勢地位，限制了競爭，影響公正性。

第二，至于組織實(shí)施招標(biāo)的主體，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》沒有規(guī)定，以總承包人組織招標(biāo)為宜，也可以由發(fā)包人與總承包人聯(lián)合實(shí)施招標(biāo)。通常情況下，不建議由招標(biāo)人單方實(shí)施，主要原因如下：一是合同法律關(guān)系發(fā)生質(zhì)變。如招標(biāo)人單方實(shí)施，則暫估價項(xiàng)目的合同簽約方應(yīng)當(dāng)是招標(biāo)人和暫估價項(xiàng)目的中標(biāo)人。此時，暫估價項(xiàng)目相當(dāng)于獨(dú)立發(fā)包項(xiàng)目，即暫估價項(xiàng)目和原招標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)變成了平行發(fā)包關(guān)系。二是項(xiàng)目管理關(guān)系混亂。如暫估價項(xiàng)目由招標(biāo)人單方實(shí)施招標(biāo)，總承包人不是暫估價項(xiàng)目的合同發(fā)包方，難以名正言順地以項(xiàng)目總承包人的身份對暫估價項(xiàng)目實(shí)施管理。三是項(xiàng)目管理協(xié)調(diào)難度較大。退一步講，即便招標(biāo)人可以以權(quán)利義務(wù)概括轉(zhuǎn)讓的方式把合同主體轉(zhuǎn)讓給總承包人，也必須考慮總承包人對暫估價項(xiàng)目實(shí)施管理的想法、思路和條件，以征得其理解、配合和支持。否則，因缺少總承包人的認(rèn)同與配合，項(xiàng)目管理難度、總包人與分包人之間的關(guān)系協(xié)調(diào)難度將加大，對招標(biāo)項(xiàng)目能否按照預(yù)定計(jì)劃正常實(shí)施的影響都非常大。

（二）兩階段招標(biāo)

對于技術(shù)復(fù)雜或者無法精確擬定技術(shù)規(guī)格的項(xiàng)目，由于需要運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)、新型材料設(shè)備或采用復(fù)雜的技術(shù)方案，招標(biāo)人難以準(zhǔn)確擬定和描述招標(biāo)項(xiàng)目的性能特點(diǎn)、質(zhì)量、規(guī)格等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施要求，無法提出合適的采購條件、科學(xué)的技術(shù)參數(shù)，也就制定不出科學(xué)合理的招標(biāo)文件，即使改成競爭性談判也存在這些實(shí)際困難。在此情況下，可以將招標(biāo)分為兩個階段進(jìn)行。

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十條規(guī)定：“對技術(shù)復(fù)雜或者無法精確擬定技術(shù)規(guī)格的項(xiàng)目，招標(biāo)人可以分兩階段進(jìn)行招標(biāo)。第一階段，投標(biāo)人按照招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請書的要求提交不帶報價的技術(shù)建議，招標(biāo)人根據(jù)投標(biāo)人提交的技術(shù)建議確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，編制招標(biāo)文件。第二階段，招標(biāo)人向在第一階段提交技術(shù)建議的投標(biāo)人提供招標(biāo)文件，投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求提交包括最終技術(shù)方案和投標(biāo)報價的投標(biāo)文件。招標(biāo)人要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金的，應(yīng)當(dāng)在第二階段提出。”

實(shí)行兩階段招標(biāo)，兩個階段的任務(wù)不同。第一階段主要任務(wù)就是編制招標(biāo)文件。招標(biāo)人需要向至少3家供應(yīng)商或承包人征求技術(shù)方案建議，在其參與下，經(jīng)過充分溝通商討，研究確定招標(biāo)項(xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，提出技術(shù)方案，在此基礎(chǔ)上編制出包括技術(shù)方案在內(nèi)的完整的招標(biāo)文件。潛在投標(biāo)人提出的技術(shù)方案建議不是其投標(biāo)文件的組成部分，不對此進(jìn)行評審，而是由招標(biāo)人組織專家對這些建議的技術(shù)方案論證比較，與潛在投標(biāo)人探討會商，確定符合招標(biāo)項(xiàng)目實(shí)際、滿意可行的技術(shù)方案。第二階段發(fā)售招標(biāo)文件并組織投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)等工作。在此階段，投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件，提出投標(biāo)報價，參與投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)等階段的工作，并且最終招標(biāo)人和中標(biāo)人簽訂合同。

實(shí)行兩階段招標(biāo)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

一是在第一階段未提交技術(shù)方案建議的潛在投標(biāo)人不能參加第二階段投標(biāo)。

二是參加第一階段的潛在投標(biāo)人可以放棄其投標(biāo)權(quán)，不參加第二階段投標(biāo)，這屬于其經(jīng)營自主權(quán)。

三是投標(biāo)保證金應(yīng)在第二階段與其投標(biāo)文件同時提交，不能在第一階段即要求提交。

四是招標(biāo)人在第一階段與投標(biāo)人可以接觸、探討，第二階段投標(biāo)截止時間之后、定標(biāo)之前不允許直接接觸談判。

五是參與第一階段技術(shù)探討的專家能否作為第二階段的評標(biāo)專家，現(xiàn)行法律法規(guī)未作限制。但為了增強(qiáng)評標(biāo)委員會成員名單的保密性，也使評標(biāo)專家在評標(biāo)過程中做到客觀、公正評標(biāo)，不建議在第一階段與投標(biāo)人進(jìn)行過技術(shù)探討的專家作為第二階段的評標(biāo)專家，以免先入為主影響公正評標(biāo)。

兩階段招標(biāo)既解決了招標(biāo)文件編制困難和不允許技術(shù)探討交流的不足，滿足了招標(biāo)需要，也確保了一定程度的公開、公平和公正，對技術(shù)規(guī)格不確定的招標(biāo)項(xiàng)目可以考慮適用。