04 責令限期整改不是行政處罰

《中華人民共和國行政處罰法》第二十八條第一款規定：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。”責令限期整改是否屬于行政處罰種類，爭論已久。有人認為，責令限期整改增加了當事人的義務，應當屬于行政處罰。也有人認為，行政處罰不是目的，行政處罰的根本目的是制止和糾正行政違法行為，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。為防止行政機關出現只罰不管，以罰代管，處罰后違法行為依然繼續存在的現象，故作出上述規定。因此，責令限期整改是行政處罰的補救措施，不是行政處罰種類。例如，《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十六條規定，“ 建設單位或者個人有下列行為之一的，由所在地城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門責令限期拆除，可以并處臨時建設工程造價一倍以下的罰款： （一）未經批準進行臨時建設的； （二）未按照批準內容進行臨時建設的； （三）臨時建筑物、構筑物超過批準期限不拆除的”。針對該條規定的責令限期拆除是不是行政處罰種類的問題，《國務院法制辦公室對陜西省人民政府法制辦公室〈關于“責令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請示〉的復函》明確表示責令限期整改不應當理解為行政處罰行為。

國務院法制辦公室對陜西省人民政府法制辦公室《關于“責令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請示》的復函

（國法秘研函〔2012〕665號）

陜西省人民政府法制辦公室：

你辦《關于“責令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請示》（陜府法字〔2012〕49號）收悉。經研究并商全國人大常委會法工委，現函復如下：

根據《中華人民共和國行政處罰法》[2]第二十三條關于“行政機關實施行政處罰時，應當責令改正或者限期改正違法行為”的規定，責令改正或者限期改正違法行為與行政處罰是不同的行政行為。因此，《中華人民共和國城市規劃法》[3]第六十四條規定的“限期拆除”、第六十八條規定的“責令限期拆除”不應當理解為行政處罰行為。

當然，在現行法律中，也有明確將責令限期拆除行為規定為行政處罰的。例如，《中華人民共和國土地管理法》第八十三條規定，“依照本法規定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔”。

安全生產領域的責令整改不是行政處罰。《中華人民共和國安全生產法》第六十五條第一款第二項規定，應急管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門依法開展安全生產行政執法工作，對生產經營單位執行有關安全生產的法律、法規和國家標準或者行業標準的情況進行監督檢查，行使以下職權：（二）對檢查中發現的安全生產違法行為，當場予以糾正或者要求限期改正；對依法應當給予行政處罰的行為，依照本法和其他有關法律、行政法規的規定作出行政處罰決定。該規定表明兩層意思，一是對檢查中發現的安全生產違法行為，當場予以糾正或者要求限期改正；二是如果需要行政處罰，再依據相關規定按法定程序進行處罰。很顯然，安全生產法所規定的責令整改不是行政處罰。

2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》，在修訂階段，第一次征求意見稿時，將責令限期整改列入行政處罰的種類，但是正式公布的《中華人民共和國行政處罰法》并未將責令限期整改列入行政處罰的種類，可見對于這個問題爭議較大。按照行政處罰法的規定，除相關法律、行政法規作特別規定外，責令限期整改不屬于行政處罰的種類，不需要按照行政處罰程序作出上述規定。