第二章 國家治理的理論演進與政府質(zhì)量理論

一、治理理論的演進與政府質(zhì)量的緣起

“政府質(zhì)量”這一概念發(fā)軔于學術(shù)界對傳統(tǒng)治理理論的批判性反思。20世紀后期，新自由主義思潮在全球范圍內(nèi)興起，新公共管理運動深刻影響西方主要發(fā)達國家的公共管理進程。私人管理中的大量經(jīng)驗，如全面質(zhì)量管理、績效考核、顧客導向、競爭考核、契約外包等，被廣泛引入公共部門。新公共管理運動在相當程度上解決了政府負擔過重、機構(gòu)冗繁、效率低下的問題，卻也促使政府日益變成結(jié)果導向的“公司化政府”，在獲得效率的同時損耗了公平。以登哈特夫婦（Robert Denhardt & Janet Denhardt）為代表的新公共服務學派開始對新公共管理運動進行反思，認為公民并非顧客，政府也非企業(yè)，簡單地追求效率，并不能實現(xiàn)公平、參與、公共性等核心公共價值。政治學和公共管理學界從理論上區(qū)分了結(jié)果導向治理模式和過程導向治理模式，因此政府質(zhì)量的概念逐步受到重視。

不同于傳統(tǒng)治理理論對代議制民主和市場制度的意識形態(tài)偏愛，政府質(zhì)量是指政治過程中公共權(quán)力合法公正行使的狀態(tài)，其核心價值包括公正性、回應性、廉潔性和代表性等。注20早期的研究者，如拉斐爾·拉波爾塔（Rafael La Porta）等，特別強調(diào)好的政府就意味著“經(jīng)濟發(fā)展良好”注21。羅斯坦和揚·特奧雷爾（Jan Teorell）對這種觀點提出兩點批判：一是忽視了許多非經(jīng)濟因素如社會信任和個人主觀幸福感等的重要影響；二是犯了功能主義的錯誤，即它不能給出一個好的政府的明確概念，好的政府就變成了“可決定經(jīng)濟發(fā)展的那些條件”注22。杰夫·胡瑟（Jeff Huther）和安華沙（Anwar Shah）也提出批評，認為“治理是一個包括多方面維度的概念”，它要通過正式和非正式的制度來確保“公民享受美好生活質(zhì)量的必要條件”注23。蘇珊·羅斯-阿克曼（Susan Rose-Ackerman）也認為，經(jīng)濟發(fā)展良好的政府并不能排除腐敗、庇護主義、裙帶關(guān)系、任人唯親、蔭庇關(guān)系、歧視等官僚制弊端，而這些都會導致政府代理人被利益群體俘獲，從而喪失基本的公正性。注24

羅斯坦和特奧雷爾認為，政府質(zhì)量的核心是公正性（impartiality），這包括“輸入端”的權(quán)力來源具有平等性，“輸出端”執(zhí)行政府權(quán)威的機構(gòu)具有公正性。注25具體而言，“當執(zhí)行法律和政策時，政府官員不應將任何事先沒有在政策或法律中規(guī)定的事務納入考慮范圍”注26。換句話說，公正地行動就是不為任何特殊關(guān)系或是私人偏好所干擾。注27羅斯坦和特奧雷爾還專門闡明了政府質(zhì)量與民主、法治和效率之間的關(guān)系，并重點強調(diào)公正性是政府質(zhì)量的核心，這是因為民主是政府質(zhì)量的一個重要因素，但并不足以充分界定政府質(zhì)量；公正性包含了法治的要義，但法治卻不能完全包含公正性；當然，效率與公正性相比，也明顯處于次要地位。注28

馬庫斯·阿格納福斯（Marcus Agnafors）對政府質(zhì)量的概念給出了更為復雜的定義。他認為學術(shù)界對政府質(zhì)量進行定義的幾個較為成功的嘗試包括把政府質(zhì)量定義為效能（efficiency）、公正性（impartiality），以及使用經(jīng)驗方法（empirical approaches）來對政府質(zhì)量進行概念化，但是這些概念并不完美。進而，阿格納福斯系統(tǒng)總結(jié)了政府質(zhì)量概念的六個核心內(nèi)涵：（1）最低限度的道德要求和公共精神（minimal morality and public ethos）；（2）科學的決策制定和理性精神（good decision making and reason giving）；（3）善行原則（the principle of beneficence），尤其是在法律、政策和公共精神無法解決問題的場合；（4）效能（efficiency），即可持續(xù)的積極行動和關(guān)心社會需求的公共利益；（5）法治和公正性（the rule of law and impartiality），而法治也就意味著公正地行使權(quán)力；（6）穩(wěn)定性（stability），即公共權(quán)威及其在行使公共權(quán)力時的內(nèi)在穩(wěn)定性。注29

國內(nèi)學者李曉將政府質(zhì)量概括為政府理性、政府效率性和政府自律性。政府理性是指一個政府能夠在正確判斷國情的基礎(chǔ)上權(quán)衡利弊，確定社會經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)先目標，執(zhí)行科學、合理的政策措施并確保其得以貫徹實施。對后發(fā)展國家而言，它包括三個主要內(nèi)容，即政府致力于經(jīng)濟發(fā)展的明確目的性、政府決策的科學性和政府政策的連貫性。政府效率性是確保政府理性實現(xiàn)的重要手段，包括精干高效的政府機構(gòu)和專業(yè)化的文官系統(tǒng)兩個方面。政府自律性是指政府對自身行為以及各種經(jīng)濟組織行為的約束能力。政府自律性主要反映了在政府、民族資本和外國資本的“三者同盟”關(guān)系中，政府怎樣確保其自主性的問題。注30不難看出，李曉對政府質(zhì)量的定義與羅斯坦和特奧雷爾、杰夫·威爾遜（Geoff Wilson）以及阿格納福斯等人有較大差異，他的定義依然更多停留在結(jié)果導向的管理主義的思維窠臼中，雖然也強調(diào)“政府自律性”，但是與羅斯坦和特奧雷爾所強調(diào)的“程序公正”還有較大差距。

總結(jié)國內(nèi)外有關(guān)政府質(zhì)量的現(xiàn)有理論成果，結(jié)合中國當下國家治理的實踐特征，本書對政府質(zhì)量給出如下概念界定：政府質(zhì)量關(guān)注的是從結(jié)果導向到過程導向的國家治理，其核心要素是政府公共權(quán)力運行過程中的代表性、回應性、公正性與廉潔性。更進一步考察政府質(zhì)量四個要素的關(guān)系，代表性是政府質(zhì)量的基礎(chǔ)，回應性是政府質(zhì)量的載體，公正性是公共權(quán)力行使的基本原則，廉潔性反映公共權(quán)力行使異化的程度。代表性是指立法與行政機構(gòu)的決策符合人民利益的程度，反映為國家機構(gòu)和政府部門的行為可以代表和吸納公眾利益的程度。回應性是指政府依法對公民需求做出負責任的回應，反映為公共決策對公民意見開放、公民訴求的回應機制、公民意見影響公共決策、政府與公民的溝通等。公正性是指公共權(quán)力行使中除非法律規(guī)定否則不得考慮任何特定群體，包括政策執(zhí)行公正性、政府回應公正性、司法公正性、納稅和再分配的公正性。廉潔性是指公共權(quán)力掌握者利用公共權(quán)力謀取私人利益的程度，包括腐敗發(fā)生的頻率、查處腐敗官員的比例、腐敗水平認知、腐敗監(jiān)督狀況。本書將結(jié)合公眾和政府調(diào)查數(shù)據(jù)、社交媒體和政務平臺大數(shù)據(jù)實證地評估政府質(zhì)量。