緒論

作為國家治理的結構性指標，政府質量是國家治理體系有效運行的驅動力，發揮著將中國特色社會主義制度優勢轉化為治理效能的重要作用。政府質量是在過程導向治理模式下、在政府與社會的互動與協同中呈現的公共權力運行符合特定政治價值的程度，即公共權力良好運行的品質。伴隨著治理理論的演進，學術界開始反思現有治理理論過于強調治理結果而非過程、更關切制度設計和權力制衡等靜態維度而非權力行使的動態過程等問題，過程導向的政府質量理論得以形成。本書從治理理論的價值規范與實證研究角度，提出了立足中國實踐、對話國際理論的政府質量概念和理論體系，并從公眾、精英、政治互動過程三個視角采集抽樣調查數據和網絡問政大數據，以實證地評估我國地方政府質量的現狀，檢驗經濟發展、政府能力、信息技術變革等宏觀和微觀因素對政府質量的復雜影響，由此為深刻理解我國公權力運行過程，構建政府與社會合作治理模式，實現治理能力現代化提供理論依據和實證支撐。

作為過程導向治理模式的體現，政府質量反映為政府與社會間就公共權力行使形成的互動關系及良好狀態，因此蘊含公共權力行使之公正性、代表性、回應性和廉潔性四個政府質量的“最低限度”核心要素。公正性維度要求公共權力行使過程具備公平與平等，代表性維度強調政府反映公眾需求與利益的能力，回應性維度側重政府在與公眾互動中的反饋，廉潔性維度則是對公共權力行使異化程度的衡量，這四個維度相互區別又相互關聯。其中，代表性是政府質量的基礎，回應性是政府質量的載體，公正性是公共權力行使的基本原則，廉潔性反映公共權力行使異化的程度。本書結合網絡問政大數據、公眾調查數據和精英調查數據，運用主觀指標和客觀指標，科學地測量了我國的地方政府質量。總體而言，公眾視角下的代表性和公正性更為積極和正向，而回應性和廉潔性兼具正面和負面評價。精英視角下，地方干部對政府質量重要性和本地政府質量水平的認知隨時間改變而有所差異。2015年數據顯示，廉潔性、政策執行力、程序公正、財政能力、政府公開、回應和問責機制按重要性認知依次構成政府質量的關鍵維度，而對地方政府質量的評價由高到低依次為政務公開、政府回應、程序公正、政策執行力、廉潔程度和程序公正、問責機制和財政能力。

在對政府質量生成機制的考察中，本書建立了政府質量的“需求—供給”理論，從微觀層面與宏觀層面考察了政府質量的生成機制。研究發現，首先，微觀層面的經濟社會因素、社會福利、政治心理因素等顯著影響政府質量；其次，地方干部的政治嵌入性、政治價值傾向和聯系群眾行為顯著提升政府質量；再次，經濟發展、對外開放程度和社會發展水平影響政府質量，而地方官僚制度通過增強政府的政治控制能力和資源汲取能力來提升政府質量；最后，信息技術革命正在重塑個體行為方式和社會運行機制，并對政府質量的回應性、公正性和廉潔性維度產生重要影響。

作為過程導向的國家治理，本書從“輸入—轉化—輸出—反饋”四個環節提出政府質量驅動治理效能的“過程理論”，考察了政府質量對公民參與與合作、政治表達與溝通、政治制度與治理績效的影響效應及作用機制。第一，政府質量與政治信任顯著相關。中央政府信任與代表性和公正性高度相關，地方政府信任則與代表性和回應性高度相關。第二，政府質量與公民合作之間存在復雜關系。公眾對廉潔性評價越高，就越有意愿利用正式途徑參與公共事務;對政府代表性和公正性評價越低，就越容易在網上參與公共討論;對回應性評價越差,就越偏好非正式參與途徑。第三，政府質量與協商民主行為之間也呈現較為復雜的關系。回應機制、政策執行力與官員協商民主行為存在正向關系，而問責機制、財政能力與官員協商民主行為存在負向關系。第四，政府質量顯著影響治理績效評價。公眾對廉潔性的積極評價提升了對政府治理責任的認可，代表性評價與對教育、住房等具體治理領域的績效評價高度相關。精英視角下，政務公開、程序公正、財政能力、政策執行力和廉潔性等政府質量指標與經濟發展績效、公共服務績效、制度建設績效顯著正相關。

總之，提升政府質量是國家治理現代化的關鍵舉措，是經濟社會高質量發展的制度保障。我國應該在廣泛的社會需求和有限的政府供給中尋求平衡，通過制度與機制變革、官員激勵與行為優化，構建過程導向的國家治理模式，進而利用數字時代技術賦權與技術賦能雙重機制來構建良性政治互動的長效機制，實現政府質量的全方位提升和國家治理能力的現代化。