第一節(jié) 后疫情時代下全域旅游戰(zhàn)略發(fā)展定位

一、全域旅游的發(fā)展歷程

（一）區(qū)域規(guī)劃：概念提出探索階段

2008年，浙江紹興市委市政府提出“全域旅游”發(fā)展戰(zhàn)略，啟動全域旅游區(qū)總體規(guī)劃招標。2009年，江蘇《昆山市旅游發(fā)展總體規(guī)劃（修編）》提出“全域旅游，全景昆山”。2010年，四川大邑縣提出發(fā)展全域旅游的高端形態(tài)，啟動全域旅游休閑度假戰(zhàn)略規(guī)劃。2011年，杭州在《杭州市“十二五”旅游休閑業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中創(chuàng)新性地提出了旅游全域化戰(zhàn)略。隨后，浙江、四川、山東、湖南紛紛將“全域旅游”確立為發(fā)展方向，推進旅游業(yè)由“區(qū)域旅游”向“全域旅游”轉(zhuǎn)變。

2013年，寧夏回族自治區(qū)明確提出要“發(fā)展全域旅游，創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)（省），把全區(qū)作為一個旅游目的地打造”；浙江桐廬成為浙江省全域旅游專項改革試點縣，諸城市被列為山東省全域旅游試點市；重慶渝中區(qū)啟動《全域旅游規(guī)劃》。2014年，山東省五蓮縣、臨沂市、萊蕪市、滕州市、沂水縣成為山東省全域化旅游改革試點；河南鄭州市人民政府發(fā)布《關(guān)于加快全域旅游發(fā)展的意見》。

（二）國家示范：產(chǎn)業(yè)全面推進階段

2015年，“全域旅游”進入國家層面的新階段。當年8月，國家旅游局《關(guān)于開展“國家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建工作的通知》（旅發(fā)〔2015〕182號）提出“全域旅游”創(chuàng)建考核指標。自此，“全域旅游”發(fā)展進入快車道。

2016年2月5日，國家旅游局公布262個市縣成為首批國家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位。同年7月，習近平總書記在寧夏全域旅游示范區(qū)視察時做出“發(fā)展全域旅游，路子是對的，要堅持走下去”的重要指示，堅定了在全國發(fā)展全域旅游的信心和決心。

2017年8月，國家旅游局發(fā)布《2017全域旅游發(fā)展報告》，對全域旅游發(fā)展取得的成效做了階段性的匯總，對全域旅游發(fā)展的成果給予積極的肯定。該報告精準判斷了全域旅游的誕生形勢，指出在經(jīng)濟新常態(tài)下，我國旅游業(yè)進入深度調(diào)整和變革期。一是景點旅游的邊際效益下降，旅游產(chǎn)業(yè)在新的時期亟須拓展全域發(fā)展空間，形成新的產(chǎn)能；二是在出游方式上，散客化趨勢顯著，游客自助游超過85%，自駕游超過60%，旅游空間行為出現(xiàn)全域化特征，導(dǎo)致旅游供給的全域化；三是游客散客化趨勢導(dǎo)致旅行社和導(dǎo)游核心業(yè)務(wù)被削弱，使旅游主營業(yè)務(wù)發(fā)生了質(zhì)的變化；四是旅游核心競爭力由景點競爭轉(zhuǎn)向旅游目的地的綜合競爭。因此，全域旅游是應(yīng)對全面小康社會大眾旅游規(guī)模化需求增長，對接和服務(wù)國家戰(zhàn)略體系的新理念、新模式和新戰(zhàn)略。同年，《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則》出臺，對深入推進全域旅游示范區(qū)創(chuàng)新發(fā)展進行指導(dǎo)。

2018年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》，就加快推動旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效，全面優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境，走全域旅游發(fā)展的新路子做出部署。

2019年3月，文化和旅游部制定了《國家全域旅游示范區(qū)驗收、認定和管理實施辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）、《國家全域旅游示范區(qū)驗收標準（試行）》（以下簡稱《標準》）等文件，決定開展首批國家全域旅游示范區(qū)驗收認定工作，下發(fā)關(guān)于開展首批國家全域旅游示范區(qū)驗收認定工作的通知。2019年，在河南省信陽市新縣舉行的全國全域旅游工作推進會上，文旅部公布了首批71家全域旅游示范區(qū)。第二批97家全域旅游示范區(qū)也于2020年12月公示。

除了以上文件，各省市也根據(jù)自身旅游發(fā)展優(yōu)勢和旅游業(yè)發(fā)展的布局規(guī)劃出臺相關(guān)政策，推動轄區(qū)內(nèi)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級和全域旅游融合發(fā)展。在國家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建名錄中，江西省首批入選11家，第二批入選7家。2019年，江西省在《省政府工作報告》中提出，要大力發(fā)展全域旅游，推動向莆經(jīng)濟帶發(fā)展升級，培育文化旅游、鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)旅游，實施文化和旅游融合發(fā)展三年行動計劃，推進旅游資源大整合、景區(qū)大提升、品牌大塑造、市場大開拓，加快廬山、廬山西海等重點景區(qū)管理體制改革，啟動“一部手機游江西省”項目建設(shè)，促進旅游運營集團化、一體化，拉長入境游短板，提升優(yōu)質(zhì)旅游、全域旅游發(fā)展水平。

（三）風險管理：疫情挑戰(zhàn)應(yīng)對階段

2020年新型冠狀病毒肺炎疫情暴發(fā)以來，人員聚集性強、流動性大的傳統(tǒng)旅游業(yè)受到重創(chuàng)。從需求側(cè)來看，國家統(tǒng)計局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，受疫情影響，2020年度國內(nèi)旅游人數(shù)28.79億人次，比上年同期減少30.22億人次，下降52.1%。分季度看，呈現(xiàn)降幅收窄趨勢，其中一季度國內(nèi)旅游人數(shù)2.95億人次，同比下降83.4%；二季度國內(nèi)旅游人數(shù)6.37億人次，同比下降51.0%；三季度國內(nèi)旅游人數(shù)10.01億人次，同比下降34.3%；四季度國內(nèi)旅游人數(shù)9.46億人次，同比下降32.9%。

從供給側(cè)看，疫情防控期間國內(nèi)旅游市場的全面停擺，反映我國旅游業(yè)快速發(fā)展的過程也存在供需錯配、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)失衡和重復(fù)低效投資的問題，難以應(yīng)對居民多元化的現(xiàn)代旅游需求。此外，當我國進入疫情防控常態(tài)化階段，在本地、跨省旅游逐漸恢復(fù)的同時，各國旅游市場回暖時間不同，出境游形勢尚不明朗，這意味著全球旅游業(yè)的競爭格局將會發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。因此，國內(nèi)旅游企業(yè)應(yīng)調(diào)整國內(nèi)市場供給，整合存量旅游資產(chǎn)，加速旅游產(chǎn)品創(chuàng)新，助推我國培育具有國際影響力和競爭力的旅游市場主體，從根本上提高我國旅游發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展能力，加快我國步入世界旅游強國行列的進程。

為了應(yīng)對疫情對全國旅游業(yè)帶來的巨大沖擊，文化和旅游部在2020年1月發(fā)布《關(guān)于全力做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作 暫停旅游企業(yè)經(jīng)營活動的緊急通知》，提出暫停經(jīng)營團隊旅游及“機票+酒店”旅游產(chǎn)品，指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)旅游企業(yè)服從服務(wù)大局，妥善處理好游客行程調(diào)整和退團退費等合理訴求。結(jié)合不同時期疫情防控總體形勢，文化和旅游部多次發(fā)布《公共圖書館、文化館（站）恢復(fù)開放工作指南》《旅游景區(qū)恢復(fù)開放疫情防控措施指南》《劇院等演出場所恢復(fù)開放疫情防控措施指南》《旅行社有序恢復(fù)經(jīng)營疫情防控措施指南》《文化和旅游部辦公廳關(guān)于進一步加強秋冬季疫情防控工作的通知》等文件及修訂版，宏觀調(diào)控各類文化和旅游場所開放程度，并在《關(guān)于做好旅游景區(qū)疫情防控和安全有序開放工作的通知》中強調(diào)要“堅持防控為先，實行限量開放；強化流量管理，嚴防人員聚集”，對提升全域旅游景區(qū)服務(wù)水平做出重要指示。

進入2020年下半年，我國新冠肺炎疫情防控形勢進一步向好，防控工作已從應(yīng)急狀態(tài)轉(zhuǎn)為常態(tài)化，文化和旅游部在7月推出的《關(guān)于推進旅游企業(yè)擴大復(fù)工復(fù)業(yè)有關(guān)事項的通知》中正式恢復(fù)跨省（區(qū)、市）團隊旅游，并將接待游客承載量由最大承載量的30%調(diào)整至50%，要求旅游景區(qū)繼續(xù)貫徹落實“限量、預(yù)約、錯峰”要求，為全域旅游精細化管理指明了方向。《關(guān)于統(tǒng)籌做好鄉(xiāng)村旅游常態(tài)化疫情防控和加快市場復(fù)蘇有關(guān)工作的通知》則強調(diào)鄉(xiāng)村旅游在推動復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)市、穩(wěn)定村民就業(yè)、帶動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展中起到的重要作用，要求在鄉(xiāng)村旅游領(lǐng)域全面貫徹“外防輸入、內(nèi)防反彈”的總體防控策略，應(yīng)提供對接政策服務(wù)，加快基建進度，推出新產(chǎn)品新路線，加大宣傳推介，拓寬增收渠道，規(guī)范衛(wèi)生服務(wù)，保障旅游安全，做好示范帶頭工作，將鄉(xiāng)村旅游作為全域旅游發(fā)展的重點模式。

在旅游市場不斷恢復(fù)、旅游消費日益升溫的過程中，疫情防控常態(tài)化的總體要求也為旅游業(yè)的改革發(fā)展帶來了新的機遇。2020年3月，國家發(fā)展改革委等23部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于促進消費擴容提質(zhì) 加快形成強大國內(nèi)市場的實施意見》中明確指出應(yīng)構(gòu)建文旅多產(chǎn)業(yè)多領(lǐng)域融合互通的休閑消費體系，通過培育非遺旅游、博物館游、科技旅游、民俗游等新型文化和旅游業(yè)態(tài)，發(fā)展近海旅游、鄉(xiāng)村旅游、冰雪游、歷史古都文化游等特色旅游，提升“智慧景區(qū)”服務(wù)水平，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)做好客流疏導(dǎo)和景區(qū)服務(wù)，促進全域旅游發(fā)展，提升國家級旅游度假區(qū)的品質(zhì)和品牌影響力。2020年11月，文化和旅游部等10個部門在《關(guān)于深化“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”推動旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》中明確指出應(yīng)以“互聯(lián)網(wǎng)+”為手段，在堅持常態(tài)化疫情防控的基礎(chǔ)上，推動旅游生產(chǎn)方式、服務(wù)方式、管理模式創(chuàng)新，豐富旅游產(chǎn)品業(yè)態(tài)，拓展旅游消費空間，培育適應(yīng)大眾旅游消費新特征的核心競爭力，推動我國旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

由以上政策可以看出，進入后疫情時代，全域旅游戰(zhàn)略應(yīng)配合新發(fā)展格局進行重新定位與概念解讀。