第一章
開發區的那些事

一

什么是開發區？

如果問這樣一個問題，我相信在中國有很多人能或多或少地給出些答案，但要對開發區進行完整準確的表述，我同樣相信在中國又沒有多少人能講得清。百度的解釋是，開發區是指由國務院和省、自治區、直轄市人民政府批準在城市規劃區內設立的經濟技術開發區、保稅區、高新技術產業開發區、旅游度假區等實行國家特定優惠政策的各類開發區。

概念的外延似乎有些大，但無論外延有多大，其內涵卻是基本一致的，那就是經濟的開發與發展。

這里不妨簡要回顧一下我國開發區的發展歷程。眾所周知，從1980年開始，我國先后興辦了深圳、珠海、汕頭、廈門等4個經濟特區；之后，為推廣和放大特區經驗，1984年的9月至12月，經國務院批準，大連、秦皇島、煙臺、青島、寧波、廣州、湛江、天津、連云港、南通等10個城市相繼設立經濟技術開發區；到20世紀80年代末，又有福州、上海、溫州、北海等4個城市獲批設立經濟技術開發區。1984年9月大連經濟技術開發區獲國務院批準設立為全國第一個國家級開發區以來，經過幾十年的發展，我國形成了由大量不同種類、不同級別的高新技術產業開發區、經濟技術開發區、出口加工區、保稅區、邊境經濟合作區、旅游度假區、生態經濟區、現代農業園區等組成的遍及各地的開發區發展格局。

綜合分析相關資料，我國開發區的發展大致可分為三個階段。

第一階段（1984年至1991年）為創業起步階段，也可以稱之為探索發展期。這一階段，開發區主要依靠國家的優惠政策在處女地上開拓，形成了對外資具有一定吸引力的投資環境，同時在資金、技術、信息、人才管理等方面作了初步積累，興辦了一批臺資、合作、獨資企業。經過大膽探索，每個開發區均在一定區塊內創建了適合外資進入的基礎設施，摸索出建區的基本模式，逐步建立并完善了管理體制與法規體系，確立了以工業為主、以吸收外資為主、以拓展出口創匯為主和致力發展高新技術的“三為主一致力”辦區方針，為開發區后續發展奠定了良好基礎。

時光之軸可以慢慢轉回至那個年代。1984年1月24日至2月10日，改革開放的總設計師鄧小平同志視察深圳、珠海、廈門經濟特區，這次視察給老人家留下了深刻印象，也引發了他的深層思考。1984年2月24日，視察回京后的鄧小平就對外開放的特區工作作了重要談話。他指出：“除了現在的特區之外，可以考慮再開放幾個點，增加幾個港口城市，這些地方不叫特區，但可以實行特區的某些政策。”鄧小平的談話像一股春風，吹走了對特區工作的許多迷霧。隨后的3月26日至4月6日，中共中央書記處和國務院在北京召開了由沿海有關省、自治區、直轄市及8個沿海城市、4個經濟特區負責人參加的“沿海部分城市座談會”，貫徹落實鄧小平的談話精神，著重討論如何加快步伐，更好地利用外資、引進先進技術問題。參加會議的人數雖然不多，但規格頗高，中共中央、全國人大常委會、國務院和解放軍總參謀部有關負責同志出席了會議。會前，鄧小平、李先念等領導人還專門會見了與會同志。會議的一大成果是形成了《沿海部分城市座談會紀要》，這份看似普通的會議紀要，經中共中央、國務院1984年5月4日發文批轉后，成了進一步擴大開放沿海14個港口城市的一份重要文件，其中具有歷史性意義的措施之一就是：“這些城市，有些可以劃定一個有明確地域界限的區域，興辦經濟技術開發區。”文件對經濟技術開發區的任務、要求、發展方向、優惠政策、支持措施、審批程序、加強監管及注意事項等都作了原則規定。4個多月之后的9月25日，國務院首先批準設立了大連經濟技術開發區。開發區帶著新的歷史使命“破土而出”。

開發區作為改革開放的產物，必然在改革開放中擔當重任。為突破計劃經濟體制對開發區的束縛、下放審批權，于1985年3月27日至4月10日召開的第六屆全國人大第三次會議審議通過了《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》，明確了開發區管委會作為政府派出機構的法律授權。此后，開發區在機制上率先試行土地使用權的有償轉讓制度改革，同時建立了精簡高效的管理機構，通過職能相近的部門合署辦公，縮減了審批程序。這一時期，開發區由國務院特區辦直接管理，中央通過工作會議直接部署開發區發展大局。

這里特別值得一提的是，1986年8月21日，鄧小平同志在視察天津開發區時，寫下了“開發區大有希望”的題詞。當時，天津開發區的面積只有30平方公里，僅僅占陸地國土面積的百萬分之三左右，之所以說這小小的區域大有希望，是鄧小平同志高瞻遠矚地看到了開發區體制機制的優勢和活力。

第二階段（1992年至2001年）為二次創業階段，也可以稱之為高速發展期。這一階段國家級開發區出現快速擴張之勢，不但經濟規模大幅增長，經濟結構也出現明顯改善。各開發區注重在體制機制上先行先試，將工作重點轉到促進和完善社會主義市場經濟新體制、符合國際慣例的運行機制上。開發區的層次由國家迅速擴展到省、市、縣及部分鄉鎮，開發區的地域也由沿海推進到沿邊、沿江乃至內陸省會城市，形成遍及全國的開發區建設熱潮。由特區、經濟技術開發區、保稅區、高新技術產業開發區、邊境自由貿易區等構成的多層次、全方位開放格局基本形成。

“東方風來滿眼春。”至今人們依然清楚地記得那個春天的故事。1992年1月18日至2月21日，已88歲高齡、正式告別中央領導崗位的鄧小平同志，先后到武昌、深圳、珠海、上海等地視察，并發表了一系列重要講話。這個講話是有背景的。1979年，中國啟動經濟體制改革后，舊的計劃經濟體制逐漸解體，新的市場經濟體制因素迅速成長，隨之而來的是兩種不同體制導致的新舊利益格局沖突日益加劇，宏觀經濟運行中積累的不健康因素逐漸增多，經濟逐漸趨向過熱。1989年，中央不得不決定對國民經濟實行3年或更長一點時間“治理整頓”。到了20世紀80年代末、90年代初期，經濟體制改革與對外開放實踐遭遇嚴重困境，經濟發展速度有所放緩，對外開放舉步維艱，尤其是在指導思想上面臨著沖擊和動搖黨在社會主義初級階段基本路線的危險。西方敵對勢力則借機大肆宣揚“共產主義大潰敗”，國內一些堅持資產階級自由化的人也主張放棄四項基本原則，走“西化”的道路。在黨內和一部分干部群眾中一度出現了對黨和國家改革開放政策的模糊認識，甚至出現了姓“資”姓“社”的爭論。在這關鍵時刻，鄧小平同志勇敢地站了出來，力排眾議，撥正船頭，引導建設有中國特色社會主義的航船駛向光明的前景。這篇通稱為“南方談話”的講話，明確回答了長期困擾和束縛人們思想的許多重大認識問題，重申了深化改革、加快發展的必要性和重要性，并從中國實際出發，站在時代的高度，科學總結了黨的十一屆三中全會以來的實踐探索和基本經驗，在一系列重大的理論和實踐問題上，提出了新觀點，講出了新思路，開闊了新視野，將建設有中國特色社會主義理論與實踐大大地向前推進了一步，標志著我國改革開放進入了新的歷史時期，也成為國家級開發區發展的新機遇。國家級開發區范圍開始從東部沿海向沿江內陸和中西部地區延伸，國務院作出決定，“允許中西部各省、自治區、直轄市在其省會或首府城市選擇一個已建成的開發區，申辦國家級經濟技術開發區”。

從網上收集到的兩組數據可以佐證這個階段開發區的高速發展情況。一是從1996年的相關數據看，據不完全統計，到1996年為止，我國共有國家級經濟技術開發區32個，國家級高新技術產業開發區52個，國家級旅游度假開發區11個，海關總署審批的保稅區13個。總計國家級開發區有百余個，省級開發區有400多個，其他鄉以上開發區則有近萬個之多。開發區不僅數量大增，而且類型多樣，呈現出工業區、自由港區、保稅區、旅游度假區、高新科技園區等多元發展態勢。二是從1998年的相關數據看，據統計，1998年，我國首批14個國家級開發區共實現工業總產值1869.09億元，稅收131.16億元，實際吸收外資32.52億美元，分別比1991年增長了6.2倍、8.9倍（均按不變價格計算）和8倍，平均年增長率分別為32.5%、38.8%和36.9%。

1999年，時任國務院副總理吳儀在慶祝開發區15周年座談會上，較為系統地闡述了開發區第二次創業理念的內涵。歸納起來，主要有四層含義，即：優化產業結構，不斷提高開放型經濟水平；堅定不移地走以內涵為主的發展道路；充分發揮開發區的示范和輻射作用，帶動區外特別是中西部地區的發展；建立和完善社會主義市場經濟新體制。簡而言之，開發區二次創業就是要從依靠政策優惠，轉為依靠已經形成和進一步完善的投資環境，特別是社會主義市場機制、人才培訓、服務和效率等因素構成的投資環境吸引外商。

第三階段（2002年至今）為調整提升階段，也可以稱之為科學發展階段。這一階段開發區體制環境、政策環境、產業環境、經濟和社會環境等都發生重大變化。首先，中國加入世界貿易組織，對外開放進入了新的階段，開放領域擴大、競爭機制和對象增加。其次，隨著國家級開發區成果的凸顯，對于某些地區盲目效仿、無序發展現象，國務院進行了清理整頓，為開發區再創輝煌創造條件。再次，在2004年開發區成立20周年之際，國務院對國家級開發區建設提出了新時期發展的指導思想、目標和定位，明確了開發區轉變發展的四個目標，即：從單純發展制造業為主向發展現代制造業和承接國際服務外包并舉轉變；從注重規模效益向注重質量效益轉變；從偏重引進向注重創新轉變；從依靠政策優勢向依靠體制優勢和綜合投資環境優勢轉變。發展的指導方針從“三為主、一致力”增加為“三為主、二致力、一促進”，即：以提高吸收外資質量為主，以發展現代制造業為主，以優化出口結構為主，致力于發展高新技術產業，致力于發展高附加值服務業；促進開發區向多功能綜合性產業區轉變。

為什么把2002年作為一個時間節點？原因比較簡單，因為那年是我國加入世界貿易組織后的第一年。世界貿易組織（World Trade Organization，簡稱WTO），是一個獨立于聯合國的永久性國際組織，總部位于瑞士日內瓦。世貿組織的前身是1947年10月30日簽訂的關稅與貿易總協定，1995年1月1日該組織正式開始運作，并于1996年1月1日正式取代關貿總協定臨時機構。世貿組織與世界銀行、國際貨幣基金組織并列為現今全球最具廣泛影響的三大國際經濟組織之一，其主要職能是制定并監督執行國際經貿規則、組織各成員進行開放市場的談判、建立成員間的爭端解決機制，因此它被稱為“經濟聯合國”。我國經過15年的艱苦努力，于2001年12月11日正式加入世貿組織。加入世貿組織后，全國境內全方位的開放和國民待遇原則的引入，弱化了國家原來賦予開發區的各種開放政策的優勢，開始倒逼開發區調整提升。

也是在2002年，黨的十六大于11月8日至14日勝利召開。黨的十六大后，國內外形勢發生了深刻變化，我國經濟社會發展進入了一個新階段，迎來了重要的發展機遇與挑戰，國家級開發區也開始步入科學發展時期。2004年，在國家級開發區創建20周年之際，時任國務院總理溫家寶作出重要批示：“在新的發展階段，國家級經濟技術開發區建設必須貫徹落實科學發展觀，努力實現經濟體制和經濟增長方式的轉變。要嚴格執行國家關于經濟技術開發區的各項政策，認真總結經驗，更加注重結構調整和優化升級，更加注重引進技術和開發創新，更加注重開發項目的質量和效益，更加珍惜和合理利用土地，防止盲目追求數量和規模，努力提高國家級經濟技術開發區的發展水平。”

其實，進入21世紀之后，開發區所享受的促進開放政策、財政政策、稅收政策和土地使用政策等開發區賴以發展的政策優勢逐步喪失，享受多年的中央財政優惠也在2002年相繼到期。2008年1月1日起施行的《中華人民共和國企業所得稅法》，取消了中國大陸范圍內企業所得稅的差異，實行統一的稅率，由此開發區的區域稅收優惠政策不復存在。為適應全球經濟和產業格局的深刻變化，形成新的集聚效應和增長動力，國務院辦公廳于2017年下發了《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》（下稱《若干意見》），內容涵蓋優化開發區形態和布局、加快開發區轉型升級、全面深化開發區體制改革、完善開發區土地利用機制、完善開發區管理制度等多個方面。該《若干意見》重點指出，要全面深化開發區體制改革，完善開發區管理體制，促進開發區整合優化發展，提高開發區行政管理效能，做好開發區投資促進工作，推進開發區建設和運營模式創新。在國家宏觀指導下，各個開發區紛紛開始管理體制和用人機制改革，開發區開始煥發新的生機和活力。

總之，從我國開發區的整個發展來看，開發區經歷了經濟特區—沿海開放城市—沿海經濟技術開發區—沿海及內地經濟技術開發區、高新技術產業開發區的發展過程，這個過程是由點到線、由線到面的過程。設立開發區，是我國從計劃經濟向市場經濟轉型、過渡的需要，也是擴大吸收國外直接投資、促進出口、參與國際分工的需要。開發區的發展成為推動技術進步、促進產業結構調整、加快經濟增長的重要動力；開發區的規劃建設、發展速度和規模質量，已經成為城市化發展的重要影響因素之一。

二

如果在中國的版圖上標出各個城市經濟發展的狀況，那么東部地區肯定是山峰林立，而支撐起這些山峰的肯定是各個城市的大小開發區。

我想起了著名的胡煥庸線。胡煥庸（1901—1998）是我國著名的人口地理學家，江蘇宜興人，1935年他在創制中國人口分布圖、中國人口密度圖時，同時發現了中國人口密度的對比線，即璦琿—騰沖線，以其影響而被命名為“胡煥庸線”（hu Line）。這是一條奇特的線，該線從東北邊境的黑龍江省黑河市（原名“璦琿”）一直延伸到西南邊境的云南省騰沖市，大致劃分出我國人口在區域上的分布，體現了我國人口東南和西北的分布區域之懸殊差異，實際上是我國人口發展水平和經濟社會格局的分界線。在此線之東南，全國36％的土地，養活全國96％的人口；而在此線之西北，全國64％的土地，只有全國4％的人口。此線之東南、西北，平均人口密度之比為42.6∶1。同時，它也是一條自然地理的分界線，基本上和我國400毫米等降水量線重合，兩邊地理、氣候迥異。鑒于這條線在中國人口地理版圖上自然形成且長期存在，一直為國內外人口學者所承認和引用。

那么，對于經濟而言，是不是也有類似的這么一條線呢？我不敢斷言，但人口分布與經濟發展密切相關卻是不爭的事實。這里可以用為經濟發展提供強有力支撐的經濟開發區相關數據來作一分析，為便于查找，不妨就用2020年的數據。據《2020年國家級經濟開發區運行情況分析》，2020年，全國217家國家級經濟開發區地區生產總值為11.6萬億元，同比增長6.4%，增幅高于同期全國平均水平4.1個百分點，占同期國內生產總值比重11.5%；217家國家級經濟開發區財政收入為2.1萬億元，同比增長2.8%，占全國財政收入比重11.7%，稅收收入1.9萬億元，同比增長2.3%，占全國稅收收入比重12.4%；217家國家級經濟開發區實際利用外資和外商投資企業再投資金額為611億美元，同比增長17.5%，占全國利用外資比重的23.1%，進出口總額6.7萬億元（其中出口3.9萬億元、進口2.8萬億元），同比增長4.8%，占全國進出口總額比重的20.8%。這是全國經濟開發區的主要經濟數據，如果按地區來分，東部地區107家國家級經濟開發區地區生產總值7.4萬億元，同比增長6.3%；財政收入1.5萬億元，稅收收入1.3萬億元，同比分別增長2.6%和1.4%；進出口總額5.7萬億元（其中出口3.3萬億元、進口2.4萬億元），同比增長3.2%；實際利用外資和外商投資企業再投資359億美元，同比增長14.8%。中部地區63家國家級經濟開發區地區生產總值2.7萬億元，同比增長6.7%；財政收入3762億元，稅收收入3371億元，同比分別增長1.8%和2.8%；進出口總額7200億元（其中出口4206億元、進口2994億元），同比增長12.3%；實際利用外資和外商投資企業再投資191億美元，同比增長25.1%。西部地區47家國家級經濟開發區地區生產總值1.6萬億元，同比增長6.2%；財政收入2459億元，稅收收入2318億元，同比分別增長5.7%和7%；進出口總額2616億元（其中出口1540億元、進口1076億元），同比增長22.8%；實際利用外資和外商投資企業再投資61億美元，同比增長11.9%。數據向來是比較枯燥的，但數據也往往最具說服力。從以上這些數據可以清晰地看出，在我國的版圖上，無論是經濟開發區的數量，還是經濟開發區的經濟總量、財力和利用外資數額，均呈東高西低走勢，雖然近幾年中、西部地區的增幅較大，但在量上與東部地區的差距還是很大的。如果用地勢來形容我國各地的經濟狀況，東部地區無疑就是一座座高山組成的大高原。如果再延伸開來，把開發區的發展速度和發展成效與其他地區作一比較，是不是也有一條無形的“胡煥庸線”呢？

該說說無錫了。作為東部沿海發達地區的一個城市，在東部的經濟高原上，將無錫比作一座搶眼的山峰當不為過。據《2021年無錫國民經濟和社會發展統計公報》和相關解讀，2021年，無錫市全年實現地區生產總值14003.24億元，位居全國第14名，按可比價計算，比上年增長8.8%，按常住人口計算，人均生產總值達18.74萬元，位居全國大中城市第1名；財政收入1200.5億元，比上年增長11.6%，稅收收入983.87億元，比上年增長10.7%。分析無錫經濟的構成，各類開發區自然是促進其增長的重要一極。這里再借用一下2020年的相關統計分析吧。綜合無錫市發展改革委員會、無錫市商務局等提供的相關統計數據，2020年，無錫14家省級以上開發區，以不到全市五分之一的面積，創造了50%以上的經濟總量，實現了55%的一般公共預算收入，貢獻了45%以上的稅收收入，提供了67%以上的規模以上工業增加值，集聚了70%以上的高層次人才，吸納了40%的從業人員，完成了85%的外貿進出口，吸收了90%以上的外資，培育了60%的上市公司。從這些數據分析中不難得出這樣的結論，開發區已經成為無錫市產業集聚的主要載體，在推動經濟發展、促進對外開放、加快體制改革等方面發揮了不可替代的作用。

2022年1月，對無錫的開發區發展來講是一個特殊的月份，這個月標志著無錫設立的首個國家級開發區邁入了第30個年頭。1月17日，離虎年春節還有不到半個月時間，無錫首次召開了全市開發區高質量發展大會。會上，市委書記杜小剛深情地說：“三十年前，我市第一家國家級開發區——無錫高新技術產業開發區正式獲批，就此掀開了無錫改革開放史上意義非凡的一頁；今天，市委市政府專題研究部署開發區高質量發展，就是要大力弘揚改革創新精神，在新的起點上書寫新時代開發區發展的精彩篇章。”他指出，“三十年來，全市開發區認真貫徹落實中央和省、市決策部署，以開拓者的姿態和主人翁的精神，不負重托、不辱使命，解放思想、搶抓機遇，開拓進取、勇于超越，在無錫這片熱土上執著深耕、奮發圖強，取得了輝煌成就，創造了發展奇跡，實現了經濟規模從小到大的騰飛、綜合實力從弱到強的跨越。所有親歷開發區發展變遷的拓荒者、建設者和管理者，都有理由為之感到自豪。”

自豪源自一代接一代的奮斗。回顧其發展歷程，無錫開發區踏著國家開發區開發發展的節拍，大致也經歷了三個階段。

第一階段（1991年至2000年）為起步探索期。1991年，黨中央、國務院正式宣布開發開放浦東后不久，5月27日，國家科委批準建立“蘇錫常火炬開發帶”，以此為契機，無錫市委市政府果斷決策在無錫錫南片區規劃建設外商投資開發區，并于1992年1月更名為無錫高新技術產業開發區。在1991年至1993年的三年時間里，乘著鄧小平“南方談話”的東風，一批對無錫經濟格局具有深遠影響的各類開發區相繼應運而生：全市第一家國家級高新技術產業開發區、全國唯一的環保特色國家級開發區、全省首個縣級高新技術產業開發區、第一家中外合作園區、第一批省級經濟技術開發區、全省首家省級旅游度假區等紛紛設立。這些“第一”就像一顆顆種子，播撒在改革開放的試驗田里，收獲了豐碩的果實，也記錄了先行者們敢闖敢試的足跡。

根據國務院關于開發區參照經濟特區管理模式的要求，無錫開發區積極探索“小政府、大社會”的管理體制，由市委市政府分別賦予各級開發區管委會相應責權，并設立精簡高效的管理機構，將職能相近的部門合署辦公，一個部門對應上級多個部門，縮減審批程序，提高審批效能。無錫高新區在全省率先建立一個窗口對外、一站式服務、一個頭收費的“三個一”服務體系。各開發區均注重與省、市政府各部門的溝通協調，有效減少了體制上的摩擦，創造性地形成了靈活高效的工作制度，不僅為自身發展注入了動力，也促進了全市行政管理體制改革。

10年艱辛探索，10年砥礪前行。10年間，無錫開發區在實踐中不斷發展壯大，經濟總量占全市經濟總量的比重由1992年的不足2%，提高至2000年的23.5%，園區產業逐步融入國際產業分工體系。高新區、經開區、旅游度假區全面發力，國家級、省級開發區和鄉鎮工業集聚區優勢互補，全方位、寬領域、多層次的空間布局初步形成。在這一時期，無錫的開發區不僅在形態開發上取得了成功，而且建立起一套既適應外向型經濟發展，又與社會主義市場經濟改革方向相適應的體制機制環境，為接下來的快速成長打下了基礎，積蓄了能量。

第二階段（2001年至2007年）為快速發展期。2001年中國加入世貿組織后，促使開發區開始注重加強適應世貿規則的能力建設，完善以市場化運作、法治化管理、國際化發展為核心的經濟管理體制和運行機制。無錫開發區搶抓入世機遇，以更加積極的姿態參與國際經濟競爭和合作，深入實施經濟國際化戰略，努力提升經濟國際化水平，主要經濟指標保持超常規的高速增長，地區生產總值、財政收入、工業總產值、利用外資、進出口總額增幅遠高于全省和全市平均水平。

快速發展源于強力推進。在這短短的幾年時間里，無錫推動開發區大發展的幾個大動作不能不提。一是在組織領導上，無錫成立了由市主要領導任組長，市相關部門、市（縣）區黨委政府主要負責人為成員的開發區領導小組，建立起橫向到邊、縱向到底的工作推進體系，不斷強化開發區與行政區、與條線部門之間的統籌協調，有效整合各類資源，推進聯動開發。二是在管理體制上，針對行政建制、管理模式、干部身份和分配方式等諸多差異，支持開發區積極尋求園區效率與政府管理有機結合的實踐路徑，在黨政領導議事決策規則、機關干部全員聘任、機關中層干部競聘上崗等方面進行探索，為自身發展創造良好內部環境。三是在政策規劃上，首次系統地將開發區發展納入全市國民經濟與社會發展五年規劃體系，明確提出“切實推進開發區管理體制與運作機制的創新”“完善開發區功能”“營造富有吸引力的投資環境”“提高開發區的集聚、創新和產出能力”等目標任務。2004年，市政府還制定出臺了全市開發區第一個綜合性文件——《重點園區建設與發展規劃》，要求重點開放園區加快實現由一般加工區向科技園區轉變、產業發展由多元化向特色化發展轉變。四是在考核評價上，在全省率先制定出臺《重點開放園區工作考評細則》，確立了投資強度、產業水平、產出能力、主導產業比重、經濟貢獻度、外貿依存度、涉外稅收占比等一整套完整的科學考核考評體系，成為引導開發區發展的指揮棒。此外，2003年8月，江陰、靖江兩市（縣）開啟跨江融合發展，合作共建了江陰—靖江工業園，成為全省首個跨行政區的共建園區，并于2006年7月經國家發改委批準升格為省級經濟開發區。2005年，無錫高新技術產業開發區又抓住國務院關于清理整頓開發區的決策部署，按照開發區向“布局集中、用地集約、產業集聚”的發展方向，適時進行第三次行政管理區域調整，管理范圍擴大到220平方公里，下轄6個街道和無錫新加坡工業園、出口加工區、太湖國際科技園、空港經濟開發區、鴻山旅游度假區。

在無錫市委市政府強有力的推動下，7年間，無錫開發區綜合實力不斷增強，生產總值由447.9億元上升至1356億元，年均增幅達18.9%；一般公共預算收入由12.9億元上升至94.3億元，年均增幅達39.2%；累計完成到位注冊外資118.7億美元，年均增幅超過12%；外貿進出口總額達502億美元，翻了8.5倍。

第三階段（2008年至今）為轉型升級期。自2008年開始，世界經濟格局深度調整，新一輪科技和產業革命全面鋪開。同時，外資大規模進入和低成本勞動力相結合的時代基本結束。面對新的形勢，國家對開發區提出了堅持先進制造業與現代服務業并重、利用境外投資與境內投資并重、經濟發展與社會和諧并重，著力提高發展的質量和水平，不斷增強體制機制活力等要求。圍繞國家策略，無錫著力引導開發區在發展理念、興辦模式、管理方式等方面加快轉型升級，繼續發揮開發區在優化經濟結構、促進發展上的獨特作用。

這是一個重要的時間節點。2008年，無錫人均GDP突破了1萬美元，達到工業化發展中后期水平。也在這一年，世界金融危機爆發，主要經濟體進入下行周期，引發了實體經濟衰退、國際市場萎縮、全球資金流動性趨緊等連鎖反應，這對開放程度頗高的無錫開發區影響極為明顯。這些影響主要表現為：開發區發展原享有的特殊優惠政策，特別是稅收優惠力度逐漸減弱甚至消失，支撐高速增長的各類資源要素成本不斷上升，2007年太湖水危機爆發帶來的資源環境約束日益顯現，致使傳統的粗放型發展模式難以為繼。體現在經濟指標上，傳統經濟增量出現較快縮減，新興產業增量培育相對緩慢；體現在發展動力上，自身結構調整需求十分迫切，外部市場需求持續疲軟。在發展的緊要關頭，求新求變的無錫，得到了機遇的再次青睞。2009年1月，經努力，國務院批準無錫為首批中國服務外包示范城市之一。同年8月，時任國務院總理溫家寶來無錫視察，并在無錫高新技術產業開發區調研傳感網產業時，有感于無錫蓬勃興起的傳感網產業，當即表態說，把“感知中國中心”就放在無錫；11月，國務院即批準無錫建立全國唯一的國家傳感網創新示范區。一年內，無錫拿下了兩塊國家金字招牌。

為順應物聯網、生物醫藥、服務外包等一批戰略性新興產業發展需要，無錫開發區一改多年來的土地批租做法，下大力氣打造空間上相對獨立、資源集約、平臺共享，適合高端產業發展的Park園區。至2010年年底，無錫開發區先后建成了新區創新創意產業園（i-Park）、山水城科教產業園（k-Park）、無錫（國際）科技園（t-Park）、馬山生物醫藥產業園（bio Park）、無錫國家工業設計園（d-Park）、惠山生命科技產業園（l-Park）等50個特色鮮明、錯位發展的Park園區。當年，全市各類Park園區實現營業收入2000億元，占無錫國民收入的40%，構成了無錫特有的Park經濟。2014年10月，國務院批復同意支持無錫等蘇南5市的高新技術產業開發區建設蘇南國家自主創新示范區，參照執行中關村科技園區的各項政策及配套措施。由此，無錫開發區加快了從要素驅動、投資驅動向創新驅動的轉型發展。

向改革要動力要效益，是這個時期無錫開發區轉型升級的一個重要舉措。2015年10月，無錫啟動新一輪區劃調整，設立具有獨立行政權主體地位的新吳區，同時保留高新區原有的經濟管理權限不變，實行高新區、新吳區“區政合一”管理體制。2019年1月，無錫市委市政府又調整太湖新城管理體制，成立了無錫經濟開發區，以“生態環保示范區、科技創新先導區、現代產業引領區、高端人才集聚區”為定位，與老城區形成城市“雙核”聯動格局。“十三五”期間，無錫開發區還進行大部門機構改革，將原先分散在不同部門的職能實施歸并和簡化，專門設立行政審批局，搭建了集中高效審批、分類監管服務、綜合行政執法的開發區治理架構。2017年，江蘇在全國率先發布國家級經濟開發區全鏈審批賦權清單，依照法定程序賦予開發區220項設區市市級經濟管理權限，之后無錫在短短兩年時間里，實現了省級以上開發區全覆蓋，充分賦予了開發區行政審批、經濟協調與管理，以及必要的執法管理權限，為開發區的發展注入了新的強勁動能。2018年和2019年，無錫又相繼制定出臺《開發區高質量發展考核評價實施意見》《關于促進全市開發區高質量發展實施方案》，前者成為全省第一個將開發區考核納入全市高質量綜合考核體系的城市，后者則瞄著創建深化改革和體制機制創新先行區、新舊動能轉換和高質量發展引領區、先進制造業和高端服務業集聚區的目標，推動開發區加快步入高質量發展軌道。

無錫開發區布局從無到有、產業由低端到中高端、功能由單一到綜合，經濟總量持續增長，對國民經濟和社會發展的推動作用日益增強。2017年無錫邁入“GDP萬億俱樂部”，2018年又跨入“千億財政”時代，開發區貢獻度均超過六成，其中5個國家級經濟開發區均發展成為千億園區，各項總量指標占全市開發區總量指標的三分之二以上，進出口總額指標占全市開發區85%以上，成為開發區的主體和示范。2019年，無錫開發區實現地方一般預算收入569.8億元，對全市財政貢獻度為45.1%，“十一五”“十二五”“十三五”期間年均增速分別為26.9%、14.7%、9.4%，分別超過全市一般預算收入同期增幅3.6個、4.6個、3.7個百分點。2019年，無錫開發區實際到位注冊外資32.87億元，對全市到位注冊外資的貢獻度超過九成，“十一五”“十二五”“十三五”期間年均增速分別為13.5%、1.4%、5.4%，分別超過全市實際到位注冊外資同期增幅3.1個、2.0個、2.4個百分點。2019年，無錫開發區高新技術產業產值達5619.94億元，占全市比重為70.6%，高新技術企業達1816家，占全市比重為65.2%。2019年，無錫開發區規模以上工業增加值達2387.6億元，占全市的63.6%；規模以上服務業營業收入達717.9億元，占全市的66.9%；戰略性新興產業產值達2387.51億元，占全市的48.3%……

三

曾經有人戲言：“大棚把季節搞亂，開發區把干部的級別搞亂。”這話雖然有點夸大其詞，但在某種程度上也反映了開發區在一些領域確實存在不夠規范的問題。

拿干部的配備來講，國家級開發區黨委工作委員會和管理委員會的主要負責同志可以高配。比如，宜興市、錫山區轄區內的經濟開發區均為國家級開發區，其主要負責同志可以高配到副廳級，而宜興市、錫山區黨委政府的主要負責同志卻是正處職，對此有人調侃說，“兒子比老子大”。但事實是什么情況呢？宜興市、錫山區的主要負責同志均無例外地兼任了開發區主要領導職務，也就是說開發區高配的“副廳級帽子”給了所在行政區的主要負責同志，那戴上了“副廳級帽子”的行政區主要負責同志有沒有負責開發區工作呢？回答是否定的，負責開發區工作的只是一個所謂“當家”的開發區黨工委副書記兼管委會副主任，其職級也只是副處。當然，一個開發區的地域面積，小一些的只相當于一個鎮或一個街道，但在干部配備上開發區的副職也已經高于鎮或街道主要負責同志的職級了（鎮或街道主要負責同志大多只是正科職）。這看起來似乎有點“繞”，可能正是這種“繞”，才有了那句戲言的吧。

如果僅僅是干部配備上的不規范，那對開發區的發展和治理應該還不會有太大影響，但如果是開發區相對集中的權力運行不規范，那引發問題則是必然的了。

絕對權力必然導致絕對腐敗。這句話不是戲言，而是來自英國的思想史學家約翰·愛默里克·愛德華·達爾伯格-阿克頓（1834—1902）勛爵所寫的《自由與權力》一書，原句為：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對腐敗。”那么，開發區的當政者有權力嗎？當然有，而且擁有相對集中的權力，這種相對集中的權力，對推動開發區的快速發展無疑是發揮過積極作用的，但同時也產生了一些較為嚴重的問題，腐敗就是其中之一。

據《完善制度規范 加強責任落實 防控經濟開發區廉政風險》一文披露，浙江省金華市多湖中央商務區原黨工委書記、管委會主任陸峰因受賄罪被判處有期徒刑6年6個月，并處罰金人民幣50萬元，扣押在案的受賄贓款人民幣702萬元予以沒收，上繳國庫。文章寫道，記者發現，近期有多名經濟開發區領導干部接連落馬：山東煙臺經濟技術開發區原黨工委委員、管委會副主任、黨工委組織部部長李國友，濱州市高新技術產業開發區原黨工委書記、管委會主任李福友，湖南郴州經濟開發區黨工委原副書記、管委會原主任靳衛，等等。經濟開發區、中央商務區、高新技術產業開發區……這些城市的經濟發展高地為何成為腐敗易發多發地？文章分析認為，與一般行政區相比，開發區以開發建設為主，重大項目運作密集、資金體量大，與企業、投資商之間接觸機會多，廉潔風險也隨之增大。此外，開發區享有國家諸多優惠政策，被賦予大量的人、財、物權，部門職能高度集約，干部一人多崗現象較為普遍，權力過于集中、自由裁量權大也成為滋生腐敗的一個原因。梳理中央紀委國家監委網站審查調查欄目，黨的十九大以來，國家級經濟開發區主要領導中有20名廳局級干部在任上落馬，涉及19個國家級經濟開發區。

這稱得上是一個令人瞠目結舌的案例。新華社每日電訊的一篇報道是這樣寫的：“受賄200多次，多到記不住行賄人名字；個人非法收入逾1.7億元，超過很多剛剛‘摘帽’的國家級貧困縣一年的公共預算收入……內蒙古自治區呼和浩特市經濟開發區一名原處級干部白海泉，因職務犯罪被法院判處無期徒刑，成為內蒙古罕見的貪腐案例。”白海泉是怎么貪腐的呢？白海泉曾任國家級經濟開發區呼和浩特市經濟開發區下屬的金川工業園區的黨政“一把手”，任職時間從2004年至2014年，長達10年之久。在這10年時間里，白海泉貪腐的“秘訣”之一就是在土地上做文章，把國家利益當“順水人情”送給開發商，自己再收“好處費”。據調查，金川開發區涉及土地的事情一般都通過“管委會主任辦公會”研究決定，參會人員為管委會主任、副主任和職能部門負責人，但實際上金川的土地轉讓給誰，以及轉讓價格多少，都由白海泉拍板。在白海泉經辦的近10宗、總面積達1058畝的國有土地使用權出讓事項中，幾乎均是協議轉讓，很少走地價評估和“招拍掛”程序，其中一宗總面積230畝的國有土地使用權轉讓事項中，白海泉定的轉讓價僅為每畝10萬元。2010年，呼和浩特市一房地產公司總經理郭某某在白海泉幫助下，未經地價評估、未履行“招拍掛”程序，便從金川購買了400畝工業用地使用權，繼而又順利地變更為商住房用地，事后郭某某先后13次送給白海泉總價3000萬元的財物。除了在土地上撈好處，白海泉還通過發包政府工程斂財。2005年至2014年，白海泉接受內蒙古一家建設工程公司負責人張某某的請托，為其在金川承攬市政工程提供幫助。在白海泉的操持下，張某某的公司以串通投標等方式，先后承攬了49項市政工程，總造價2億元，張某某也先后向白海泉行賄1200多萬元。

開發區領導干部的貪腐案除了數額大外，串案窩案多、前腐后繼者多也不失為兩個特點。據湖南省湘潭市相關數據顯示，該市有省級以上開發區、示范區共6個，2008年以來共發生職務犯罪案件14件，涉案犯罪人員21人，而21名犯罪者中，單獨犯罪和非窩案串案的僅4人，其他17人不是共同犯罪就是串案。海南省三亞市海棠灣詐騙賄賂案是海南省近幾年來最大的一起利用開發區征地進行詐騙賄賂的案件，也是一起典型的窩案串案，涉案金額7億多元，涉案人員達120人。另據媒體報道，2000年至2014年，湖北省累計查處開發區科級以上黨員干部違紀違法案件215件，其中縣處級61人；近幾年來，江蘇省連云港經濟開發區先后有10多名領導干部被查。安徽省六安開發區原黨工委書記、管委會原主任周耀，是2003年7月從六安市裕安區委書記崗位上調任開發區工作的，到2014年7月被查，他在開發區工作了近11年，2016年他因犯濫用職權罪、受賄罪數罪并罰，被判處有期徒刑11年零6個月；在他此前，六安開發區原黨工委書記、管委會副主任李玉新也曾因犯濫用職權罪和受賄罪被判處有期徒刑13年；而接替周耀主持六安開發區黨工委、管委會全面工作的管委會副主任魏力生，又因犯受賄罪被判處有期徒刑11年。

無錫開發區的情況雖然比其他地方的開發區要好得多，但也不是生活在真空里，一個比較典型的案件是曹新華案。曹新華是在退休10年之后被查的，退休如此之久還被查處，刷新了無錫退休干部被查的紀錄。無錫紀委監委的一名負責同志曾坦言，之所以曹新華退休這么久仍要查處他，是因為他貪腐的數額大、涉及面廣，影響惡劣。公開資料顯示，曹新華在無錫蠡園開發區擔任主要領導期間，違規收受禮金；單獨或伙同其他國家工作人員利用職務便利，為他人在公司出售、購買土地、企業稅收優惠等方面提供幫助并非法收受財物。

湖北省曾以“開發區易出現廉政風險的主要領域”為題，對全省136家開發區進行問卷調查，調查結果為：90.8%的被調查者認為涉及項目建設，58%的認為涉及規劃管理，38.2%的認為涉及財務管理，34.4%的認為涉及行政審批，36.6%的認為涉及項目引進，23.7%的認為涉及組織人事工作。這些領域和環節資金、資產、資源等要素匯集，權力尋租空間大，極易滋生腐敗問題。

“發展高地”竟成為“腐敗洼地”，原因可以分析出很多，但說到底就是缺少民主和監督。缺少民主和監督的權力，難免會變成一匹脫韁的野馬。

這不禁又令人想起了1945年毛主席與民主人士黃炎培先生的那段著名的“窯洞對”。1945年7月1日至5日，為促成國共雙方恢復商談，促成國內團結，黃炎培等民主人士由重慶飛抵延安訪問，在延安受到了毛主席等人的親切接見和熱烈歡迎。黃炎培參訪團一行親身感受到了邊區政府的民主氛圍，看到了中國的未來和希望，對中國共產黨領導的新民主主義革命的勝利充滿信心。當訪問既畢，毛主席問及感想時，黃炎培直言而答。他說：“我生六十多年，耳聞的不說，所親眼見到的，真所謂‘其興也勃焉，其亡也忽焉’。一人，一家，一團體，一地方，乃至一國，不少單位都沒有能跳出這周期率的支配。……一部歷史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求榮取辱’的也有，總之沒有能跳出這個周期率。”毛主席回答說：“我們已經找到新路，我們能跳出這個周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”時至今日，重溫這段著名的“窯洞對”，仍然震聾發聵，意義重大。可喜的是，中華人民共和國成立以來，我國的民主政治得到了快速的發展，特別是作為我國根本政治制度的人民代表大會制度在與時俱進中變得越來越健全和完善。但開發區呢？作為由經濟特區演化而來的開發區，如何才能更好地堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，這顯然是擺在我們面前的一個重大而現實的課題，也是一個非常值得思考和探索的問題。

“開發區絕不能成為經濟的‘巨人’、民主政治的‘矮子’。”說這話的是全國開發區人大研究會的會長黃勝平。身材修長、溫文儒雅的黃勝平，長期從事開發區人大工作研究，也曾在無錫高新技術產業開發區擔任重要職務，他每每提起開發區民主政治建設就異常激動，似乎憋了一肚子的話，不吐不快。

談到開發區人大工作時，黃勝平嚴肅認真地說：“開發區人大工作存在著的制度缺漏、監督缺失、力量缺位問題十分嚴重，很大程度上影響了開發區的民主政治建設，必須引起高度重視，采取切實有效的措施，抓緊補上這個短板。”黃勝平用了缺漏、缺失、缺位這“三個缺”來表達他對開發區人大工作的看法，情之所系、心之所急，溢于言表。

那么，問題來了：人民代表大會制度怎么能在開發區實現有效覆蓋呢？而開發區人大工作又究竟應該怎么看，怎樣干？