第二節(jié) 主要概念及相關(guān)研究文獻

一、主要概念

（一）績效和績效評價

績效（performance）在英文中意為“履行”“執(zhí)行”“表現(xiàn)”“行為”“完成”，在管理學中被引申為“成績”“成果”“效益”，最早用于投資項目管理、人力資源管理等方面。根據(jù)《辭海》中的解釋，績，指功業(yè)、成果；效，指產(chǎn)生或所取得的結(jié)果、作用。很多人以為績效是舶來品，實際上我國古代選官、用官制度中對官員政績的考核早已使用績效。如《周禮》中記載的“六計”和“大比”。管子則把“君之所審者三：一曰德不讓其位；二曰功不當其祿；三曰能不當其官”作為考核下屬的主要標準。唐代也有詳細的“四善二十七最九等考第”和簡略的“四等考第”標準。

美國國家績效衡量小組把績效定義為“利用績效信息協(xié)助設(shè)定已達成一致的績效目標，進行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標計劃，并且報告成功符合目標的管理過程”。普雷姆詹德則認為“績效包含了效率、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量、機構(gòu)所作的貢獻與質(zhì)量，包含了節(jié)約、效益和效率”。亞洲開發(fā)銀行認為“績效是一個相對的概念，它可以用努力和結(jié)果這樣的字眼進行定義。績效不僅包含外部效果，也包含內(nèi)在的努力程度，它往往可以通過投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果來描述”。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（organization for economic co-operation and development，OECD）把績效界定為“實施一項活動所獲得的相對于目標的有效性，它不僅包括從事該項活動的效率、經(jīng)濟性和效力，還包括活動實施主體對預定活動過程的遵從度以及該項活動的公眾滿意程度”。

中國行政管理學會聯(lián)合課題組將績效定義為“運用科學的方法、標準和程序，對政府機關(guān)的業(yè)績、成就和實際工作做出盡可能準確的評價，在此基礎(chǔ)上對政府績效進行改善和提高”。陸慶平（2003）認為“績效實際上是一項活動實施的結(jié)果，這種結(jié)果既包括實施這項活動所投入資源與獲得效果的對比關(guān)系，也包括投入資源的合理性和結(jié)果的有效性”，持相似觀點的還有黃萍和黃萬華，朱志剛（2003）認為“績效絕不僅僅是對結(jié)果的衡量，還包括對過程的衡量，甚至包括對提供方主觀努力程度和接受方滿足程度的衡量”。

基于以上分析可以得出，績效是一個綜合性概念，不僅涉及過程和結(jié)果的衡量，還涉及對提供方主觀努力程度和接受方滿足程度的衡量。就是說“績效”是成績和效益，是一個內(nèi)在融合了對個人或組織活動后果的主觀評價和客觀影響的質(zhì)的規(guī)定性和量的測定性的綜合概念。本書認為，在實踐當中，應采用比較寬泛的績效概念，績效可以理解為“系統(tǒng)表征管理領(lǐng)域中的成就和效果”的一種概念工具。

績效評價又稱績效考評、績效評估，其應用于工商界最早可以追溯到泰勒的科學管理。管理學、組織行為學、人力資源管理等不同學科，分別從不同的目的和角度對績效評價進行解釋和界定。史密斯·穆飛認為，“績效評估是組織對雇員價值秩序的決定”。美國學者朗格斯納認為，“績效評估是基于事實，有組織地、客觀地評估組織內(nèi)每個人的特征、資格、習慣和態(tài)度的相對價值，確定其能力、業(yè)務(wù)狀態(tài)和工作適應性的過程”。R.韋恩·蒙迪和羅伯特·M.諾埃認為，“績效評估是定期考察和評價個人和小組工作的一種證實制度”。我國學者吳國村認為“績效評估是對雇員與職務(wù)有關(guān)的業(yè)績、能力、業(yè)務(wù)態(tài)度、性格、業(yè)務(wù)適應性等諸方面進行評定與記錄的過程”。

這些定義很顯然講的是對組織中個人的評估，而事實上除了個人以外，可以將整個社會看作是不同組織的集合，從宏觀層面來講，國家是最大的組織，各個政府部門，職能機構(gòu)和企業(yè)、社團等都是組織內(nèi)部的小組織，個人從屬于不同的組織機構(gòu)，或受雇于政府，或就職于企業(yè)和其他一些機構(gòu)組織，從而形成不同層次、不同角度的績效評估，如根據(jù)評估時間，可以分為長期評估、短期評估和中期評估；根據(jù)評估指標可以分為定性評估和定量評估；根據(jù)評估對象性質(zhì)，可以分為企業(yè)績效評估和政府績效評估等。

（二）財政支出績效和財政醫(yī)療衛(wèi)生支出績效

政府績效評估是西方社會發(fā)展、新公共管理運動以及公共管理理論共同推動的結(jié)果。公共部門績效評估始于1906年，20世紀70年代初期開始大規(guī)模應用，到20世紀90年代后，績效評估逐步走向了法制化，如美國1993年通過的《政府績效與結(jié)果法》，英國1997年頒布的《地方政府法》，日本2002年出臺了《政府政策評價法》等，評估主體多樣化。績效評估在西方成為一種潮流，美國、英國、荷蘭、澳大利亞、法國等都將績效評估作為提高政府效率和服務(wù)質(zhì)量的重要手段，一些新興工業(yè)化國家及發(fā)展中國家（如菲律賓、印度等）也加入了這個評價浪潮，以至于一些學者驚呼“評價國家”正在出現(xiàn)。

隨著績效評估的理念、方法和技術(shù)的擴展，國內(nèi)學者開始關(guān)注政府績效。馬寶成（2001）認為，績效評估就是對政府的實際政治行為進行全面的衡量和評估，這種政治評估應該將主要注意力集中于政治行為所產(chǎn)生的各種各樣的政治產(chǎn)品。彭國甫（2004）認為，政府績效評估是運用科學的標準、方法和程序，對政府績效進行評定和劃分等級。不過，由于政府的目標具有多樣性，不像私人那樣以盈利性作為統(tǒng)一評價標準，對政府進行績效評價更為困難。從一個國家的機構(gòu)組成來看，政府績效評估可以分成財政部、外交部、國防部等各個組成部門的績效評估。

財政支出的績效評價可以看作是政府部門績效的一個重要的有機組成部分，現(xiàn)代政府很多的經(jīng)濟活動都有財政部門的參與。作為重要的政策工具變量，財政政策在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中具有十分重要的作用。財政支出本身是一個既寬泛又具體的概念，按照支出用途分類，可以分為國防支出、教育支出、衛(wèi)生支出、債務(wù)支出等；按照社會經(jīng)濟職能分類，可以分為國家安全支出、一般行政管理支出、經(jīng)濟管理支出、社會保障支出；按照支出的經(jīng)濟性質(zhì)分類，可以分為公共消費性支出、公共投資性支出等。財政支出績效也應該是一種更加系統(tǒng)和綜合的概念。

本書認為，財政支出績效是指財政支出活動所取得的實際效果。它反映了政府為滿足社會公共需要而進行的資源配置活動與所取得的社會實際效果之間的比較關(guān)系，是財政支出過程和結(jié)果的統(tǒng)一。而財政醫(yī)療衛(wèi)生支出是財政支出的一個組成部分，財政支出和財政醫(yī)療衛(wèi)生支出本質(zhì)上是特殊和一般、部分和整體的關(guān)系。

綜上所述，財政醫(yī)療衛(wèi)生支出績效評價可以定義為：依據(jù)一定標準，運用規(guī)范科學的評價方法，對財政醫(yī)療衛(wèi)生支出整個流程及其產(chǎn)生的效果進行衡量和評價，進而找出改進效果方法的系統(tǒng)過程。財政醫(yī)療衛(wèi)生支出績效評價并不是單一效果目標的評價，而是對財政醫(yī)療衛(wèi)生支出效益、管理水平、投入風險等方面的綜合評價，是發(fā)揮財政宏觀調(diào)控功能、提高財政資金安排科學性、促進財政支持中國式現(xiàn)代化和健康中國目標實現(xiàn)的重要保證。