二、研究意義

（一）提高財政資金使用效率

自20世紀70年代“新公共管理”運動以來，各國民眾不斷要求政府提高公共資金的使用效率。2001年，我國在廣東、湖北、湖南、福建等地率先開展了財政支出績效評價試點，2004年主要對個別領域財政支出項目開展財政績效評價，此后，國家出臺了一系列的文件，推進和規范財政支出績效。

2006年發布的《財政部關于完善和推進地方部門預算改革的意見》（財預〔2006〕406號）中提出，“積極推進績效評價工作，并將績效考評結果作為編制以后年度預算的重要參考依據”。2011年發布的《財政部關于印發〈財政支出績效評價管理暫行辦法〉的通知》（財預〔2011〕285號），從績效評價的對象、內容和目標，績效評價指標、標準和方法，評價結果及其應用等方面，完善績效評價的全流程操作框架。2011年發布的《財政部關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）中，提出“逐步建立具有中國特色的預算績效管理體系”。2014年修訂的《預算法》明確提出“績效管理貫穿于預算編制、預算執行，決算以及預算審查的各個環節”。2014年發布的《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）中，規定“績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金”。2014年發布的《財政部關于印發〈地方財政管理績效綜合評價方案〉的通知》（財預〔2014〕45號）規范了地方財政管理績效評價制度。2015年《財政部關于印發〈預算績效管理工作考核辦法〉的通知》（財預〔2015〕25號）明確中央部門、省級財政部門的預算績效管理工作的考核，由財政部組織實施。2016年《財政部辦公廳關于開展中央部門項目支出績效自評工作的通知》（財辦預〔2016〕123號）提出中央部門實現績效自評全覆蓋。2018年《財政部關于印發〈財政管理工作績效考核與激勵辦法〉的通知》（財預〔2018〕4號）對全國36個?。ê陛犑?、自治區、計劃單列市）制定了績效考核辦法。2018年《財政部關于貫徹落實〈中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預〔2018〕167號）明確到2020年年底中央部門和省級層面，2022年年底市縣層面基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。2020年《財政部關于印發〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》（財預〔2020〕10號）在財預〔2011〕285號文的基礎上修訂形成，明確績效評價的原則、依據、評價對象、評價內容、評價指標、評價方法等。除一般規定外，國務院、財政部還針對部分重點行業和專項資金支出做了績效評價的針對性規定，主要包括農村基礎設施項目財政支出、扶貧項目資金、城市管網專項資金、水污染防治專項資金等領域。可見，雖然我國開展財政績效評價時間較晚，但是一直在積極探索完善財政支出績效評價的相關制度和機制，基本形成了具有可操作性的全流程績效評價制度框架。

財政衛生支出是財政支出一個重要的組成部分，是建立國民健康保障體系的第一道防線，所有財政性衛生資金的預算編制、執行、監督都要講求績效，遵守財政績效管理要求。近年來，財政衛生資金管理部門也陸續出臺一些文件來規范資金的運行。2015年國家衛計委辦公廳、財政部辦公廳、國家中醫藥管理局辦公室聯合發布《關于印發國家基本公共衛生服務項目績效考核指導方案的通知》（國衛辦基層發〔2015〕35號）。2018年國家衛生健康委員會、國家中醫藥管理局聯合制定了《醫療聯合體綜合績效考核工作方案（試行）》。2019年國家衛生健康委員會發布《關于加強二級公立醫院績效考核工作的通知》（國衛辦醫發〔2019〕23號）和《關于按照屬地化原則開展三級公立醫院績效考核與數據質量控制工作的通知》（國衛辦醫函〔2019〕668號）。2020年衛生健康委員會辦公廳、國家中醫藥管理局辦公室發布《關于加強基層醫療衛生機構績效考核的指導意見（試行）》（國衛辦基層發〔2020〕9號）。2021年，國家衛生健康委員會修訂完善了《國家衛生健康委部門預算績效管理暫行辦法》，制定了《婦幼保健機構績效考核辦法》，國家衛生健康委員會、財政部、國家中醫藥管理局聯合制定了《衛生健康領域全面實施預算績效管理實施方案》《中央對地方衛生健康轉移支付項目預算績效管理暫行辦法》。

為國民提供可及的、優質的醫療衛生保健服務是政府的重要職責之一。目前，我國面臨著社會醫療保障體系不完善、義務教育支出壓力大、環境惡化日益嚴峻和國內發展不均衡等亟待解決的問題，財政資金承擔的建設與發展職能比西方國家財政要多，提高財政資金使用效率的要求比西方國家更緊迫。公共衛生保健具有公共物品或準公共品的性質，加大了提升財政衛生支出績效的難度。因此，國家通過合理的績效評價指標對財政衛生支出績效進行評價，分析財政衛生支出的有效性，提高財政資金的使用效率，可以為政策制定者擬定有效的公共政策提供幫助，為中央政府評價各地政府衛生部門績效、未來財政部門確定衛生支出補助規模和轉移支付規模提供依據。

（二）推進健康中國建設進程

依據《“健康中國2030”規劃綱要》，到2030年，一些主要指標要達到一定水平，如居民人均預期壽命達到79歲，嬰兒死亡率下降到5.0‰，5歲以下兒童死亡率下降到6.0‰，孕產婦死亡率（1/10萬）達到12.0/10萬，城鄉居民達到《國民體質測定標準》合格以上的人數比例為92.2%，居民健康素養水平達30%，經常參加體育鍛煉人數達5.3億人，重大慢性病過早死亡率比2015年降低30%，每千常住人口執業（助理）醫師數達3人，個人衛生支出占衛生總費用的比重達25%，健康服務業總規模達16萬億元等。這些目標的實現需要一個長期的過程，2016—2020年的階段性目標大部分已經實現。2022年國務院發布的《“十四五”國民健康規劃》對“十四五”期間健康指標制定了基本目標，如人均預期壽命在2020年的基礎上繼續提高1歲左右，嬰兒死亡率低于5.0‰，5歲以下兒童死亡率低于6.6‰，孕產婦死亡率≤14.5/10萬，居民健康素養水平達到25%，經常參加體育鍛煉人數占總人數比重達到38.5%等。政府需要“健全政府健康領域相關投入機制，調整優化財政支出結構，加大健康領域投入力度，科學合理界定中央政府和地方政府支出責任，履行政府保障基本健康服務需求的責任。中央財政在安排相關轉移支付時對經濟欠發達地區予以傾斜，提高資金使用效益。建立結果導向的健康投入機制，開展健康投入績效監測和評價。”

建設健康中國不只是要實現這些健康指標，而是要讓所有人共享健康成果并能健康生活。習近平總書記明確指出，建設健康中國，要堅持公平公正原則，“要完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務”。然而，城鄉居民健康差異和城鄉醫療衛生資源配置不均衡等問題仍沒有徹底解決，低收入群體、弱勢群體穩定獲取健康資源的能力還有待提升，居民個人醫療負擔較重。據統計，2021年，東部、中部和西部三級公立醫院分別為1190個、736個和863個，每千人口衛生技術人員數分別為8.06人、7.64人和8.16人，每千人口衛生機構床位數分別為5.93張、7.32張和7.24張；城市和農村每千人口衛生人員數分別為9.87人和6.27人，每千人口執業（助理）醫師分別為3.73人和2.42人，每千人口注冊護士分別為4.58人和2.64人；城市和農村每千人口醫療衛生機構床位數分別為7.47張和6.01張；5歲以下兒童死亡率分別是4.1‰和8.5‰，孕產婦死亡率分別是15.4/10萬和16.5/10萬。2021年全國14.1億人口中，約有4.98億是農村常住人口，在農村地區，心臟病、高血壓、癌癥、中風、糖尿病以及慢性肺病患病人數逐年增加，雖然國家建立了新型農村合作醫療制度（現合并到居民醫療），“看病難、看病貴”現象有所減少，但是由于醫療服務設施不完備、醫療技術服務水平相對較低，醫保繳費標準和醫療費用逐年上漲，現有的醫療健康服務難以滿足農村居民醫療健康服務需求。健康中國的主要目標就是要人人享有健康，沒有全民健康，就沒有全面小康，中國衛生保健的難點和重點在農村。

黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，財政并不是某一個利益團體或階層的財政，所有國民都有享受財政提供的均等公共服務的權利，基本醫療衛生服務是每個國民應該享有的權利之一。健康中國建設規劃中所提到的許多方面，如提供優質高效的醫療服務、加強重點人群健康服務、健全醫療保障體系、完善公共安全體系和優化多元辦醫格局等，都離不開財政資金的支持。財政醫療衛生資金如何在城鄉和地區之間進行配置，醫療衛生資金如何使用才能更好地為國民提供可及、高效的醫療服務，縮小城鄉基本醫療服務差距，提高國民整體健康水平，滿足人民群眾基本醫療衛生服務需求，現有醫療衛生資金的配置是否存在不足，存在哪些不足，是否有地方投入冗余或不足，醫療衛生服務獲得便利性等問題，都是財政醫療衛生支出績效關注的要點。對這些問題展開討論，對財政醫療衛生支出全面實施預算績效管理是優化財政醫療衛生資源配置、提升醫療公共服務質量的關鍵舉措，也是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，必然有利于推進健康中國建設進程。

（三）推動中國式現代化建設

黨的二十大報告提出，中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。中國式現代化是中國共產黨領導的基于自己國情的社會主義現代化。中國式現代化是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化，是物質文明和精神文明相協調的現代化，是人與自然和諧共生的現代化，是走和平發展道路的現代化。實現全體人民共同富裕，物質文明和精神文明相協調，人與自然和諧共生，都離不開人的全面發展，人是推動實現中國式現代化的主體。

健康是人的全面發展的基礎。經濟增長是科技、勞動、資本等因素綜合作用的結果，科技力量雖然十分強大，但是科技也是人們智力成果的結晶；健康對勞動者來說至關重要，沒有健康的身體和心理，勞動創造、生產生活等都會受到影響，健康的勞動者往往比不健康的勞動者的生產效率更高，不健康的勞動者往往受制于諸多限制而無法發揮其最佳狀態。沒有健康的人力資本，生產、消費等活動就無法順利進行，健康是人從事活動和經濟社會實現發展的基礎條件，也是廣大人民群眾的共同追求。人民健康至上，是中國式現代化道路的重要特征，是社會主義現代化強國的重要標志。

健康是多因素的綜合產物，收入、環境、生活方式等都可能影響健康。一般認為，高收入居民比低收入居民更有能力改善自身健康狀況，高教育水平居民比低教育水平居民有能力和意愿提升健康水平，互聯網的普及有利于縮小不同階層之間的健康差距，較好的社區交往環境對居民身體健康有正向影響。政府提供醫療衛生產品和服務，能夠消除或降低如新冠病毒感染疫情防控、其他傳染病防控、婦幼保健的外部性，使居民免受疾病的侵襲、提高健康資本存量和流量，降低貧困發生率。黨和政府始終把人民利益放在第一位，時刻牢記初心使命，通過建立覆蓋城鄉的醫療衛生三級網絡，不斷深化醫藥衛生體制改革，實施健康中國戰略，投入大量資金，建成了世界上規模最大的社會保障體系，有力地保護了人民的健康。我國幅員遼闊，地區之間的經濟發展水平、自然資源、風俗習慣等差別很大，但人民對于優質的教育資源、高效低成本的醫療衛生條件、良好的養老保障等的需求是無差異的，這些需求是決定一個人未來收入能力的重要因素。醫療公共服務非均等化，不利于各地經濟健康穩定可持續發展。決定醫療公共服務供給數量的是供給的能力和供給意愿，沒有供給能力，供給也就無法實現，供給能力由政府掌握的財力決定。但即便有了供給能力，供給的醫療資源是否能夠高效地為人民健康提供醫療服務還有待商榷，因為醫療服務市場的復雜性遠甚于其他公共服務市場。

健康對個人和國家十分重要，因此在財政醫療衛生支出的整個過程中，評價支出績效，分析影響支出績效的因素，并不斷完善財政醫療衛生支出的激勵與約束機制，提升財政醫療衛生支出效率才顯得尤為重要。