第一章 導論

第一節 研究背景和意義

一、研究背景

自黨的十九大提出實施鄉村振興戰略以來，鄉村振興與新型城鎮化的關系日益受到社會各界的廣泛關注。新型城鎮化的推進要繼續堅持以人民為中心，鄉村振興的實施要注重產業培育，無論是建設城鎮還是發展鄉村，都要以城鄉融合為目標，形成你中有我、我中有你，相互補充，相互促進的關系。合理規劃，全盤布局，破解我國城鄉發展不平衡、農村發展不充分的問題，實現鄉村振興與新型城鎮化雙輪驅動的良好局面（王金華等，2021）。本書的研究基于以下背景。

（一）鄉村振興戰略的實施是城鄉融合發展的重要舉措

從我國經濟社會發展的階段看，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。2021年7月1日，習近平總書記在天安門城樓上向全世界莊嚴宣告：經過全黨全國各族人民持續奮斗，我們實現了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，正在意氣風發向著全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標邁進?，F階段，我國社會生產力水平總體上顯著提高，社會生產能力在很多方面已經進入世界前列，更加突出的問題是發展不平衡不充分；這已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。而我國社會主要矛盾在農村的表現就是“農業發展質量效益競爭力不高，農民增收后勁不足，農村自我發展能力弱，城鄉差距依然較大”（王立勝等，2018）。新中國成立后的相當長一段時間，我國曾把農業作為重要的資金積累渠道，通過工農業產品的不等價交換等手段，將大部分農業剩余吸納到城市和工業部門之中，新興的工業部門卻由于原有基礎太薄弱，而不能迅速地反過來扶助和支持農業部門的發展（張培剛，1999）。鄉村振興是以鄉村地區為主要對象的重大行動，通過著力化解、破除城鄉二元結構，為最終實現城鄉融合均衡發展提供前進動力。

從我國農村發展的現實要求來看，即使未來城鎮化率達到80%甚至更高水平，仍會有幾億人生活在鄉村。因此，培育好鄉村地區的發展活力，可以為構建國內“城鎮—鄉村”大循環通道，統籌發展與安全，在“城鎮—鄉村”資源環境承載力合理閾值內，促進城鄉社會經濟高質量發展，建設我國現代化經濟體系奠定堅實的基礎。2017年10月，黨的十九大報告提出鄉村振興戰略。2018年9月國務院印發了《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，制定了鄉村振興發展的四個階段目標，最終全面實現鄉村振興，達到農村美、農業強、農民富。2019年14日，中央農辦等五部門聯合發出《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》，其中提出，要求各地加強對村莊規劃的工作，科學有序引導村莊規劃建設，促進鄉村振興。實施鄉村振興戰略，是新時代“三農”工作的總抓手。通過全面推進鄉村振興，完善鄉村產業發展，改善鄉村人居環境，提高鄉村治理水平，加快農業農村現代化；鄉村振興把鄉村一端放在了與新型城鎮化同樣重要的位置上，城鄉融合發展憑借的“鄉村振興和新型城鎮化”這兩大抓手處于兩端，把握好二者的關系才能放開手腳地去完成城鄉融合，最終實現城鄉共同富裕的目標。

（二）縣域城鎮化是新型城鎮化發展的基礎

2001年諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨指出，影響21世紀世界進程的兩件大事分別為：美國的高科技和中國的城鎮化。改革開放以后，我國城鎮化進入快速發展的軌道，城鎮化的發展成為促進我國經濟飛速增長、社會快速變革、民生加快改善的重要內驅力和新的引擎。1978—2021年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到9.1億人，全國常住人口城鎮化率從17.9%增長到64.72%。圖1.1的數據顯示，2017—2021年，中國常住人口城鎮化率由60.24%上升到64.72%，年均提高1.12個百分點。建制鎮數量從1978年的2173個增加到21157個，城市基礎設施有顯著增加。但是，在我國城鎮化建設取得巨大成就的同時，我們也發現，由于我國城鎮化建設速度快、時間短，還存在大量的突出矛盾和問題：一是，大量農業轉移人口難以融入城市社會，2021年我國常住人口城鎮化率為64.72%，戶籍人口城鎮化率為46.7%，也就是說在城市里有很多人是沒有城鎮戶籍的。這一數據反映出城鎮轉移人口在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面未能均等地享受城鎮基本公共服務，城鎮化滯后于工業化。這就容易導致城鎮內部新的二元矛盾的產生，危害社會經濟發展。二是，“土地城鎮化”速度快于人口城鎮化，導致建設用地粗放低效。三是，城鎮空間分布和規模缺乏統籌規劃，結構不合理，與環境承載力不一致。四是，對自然歷史文化遺產重視不足，保護不夠，城鄉建設千篇一律。體制機制不健全，阻礙了城鎮化的健康發展。

相關研究表明，當前，我國已經進入城鎮化快速推進的中后期，正處于深入推進新型城鎮化、頂層謀劃新時期新型城鎮化發展戰略與方針的關鍵時期?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，“以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展”，“因地制宜發展小城鎮，促進特色小鎮規范健康發展”?？茖W認識小城鎮發展演化的階段特征，正確理解小城鎮在以人為核心的新型城鎮化戰略中的角色和地位，對“十四五”乃至更長時期促進小城鎮高質量發展，具有十分重要的現實意義。

2022年5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，指出“縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義”。推進縣城建設，有利于引導農業轉移人口就近城鎮化，完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間布局。

相對于大中城市而言，縣域是我國經濟社會發展的重要基礎?！翱たh治，天下安”，縣域強則國家富?！翱h域”是以城帶鄉、城鄉融合發展的基礎平臺；相對于廣大鄉村而言，“縣域”則是城鄉一體化的龍頭，是實現新型城鎮化的重要載體（馮奎，2015）?？h域經濟作為國民經濟的基本單元和地域分工基礎，其發展的程度直接影響到整個國家社會經濟發展，而縣域城鎮化是當前我國縣域經濟發展的重要途徑。將縣城、縣域中心鎮作為新型城鎮化的中心點，發揮縣城在城與鄉之間的產業、要素、資源配置等方面的紐帶作用；統籌縣域城鎮產業結構、基礎設施及其公共服務等規劃建設；圍繞產業功能分類將農村人口聚集在縣城或中心鎮，促使縣城、中心鎮產業、服務等功能不斷延伸（張榮天，2018）。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視縣域經濟發展，據中華人民共和國國家發展和改革委員會對于“縣城是新發展階段城鎮化建設的重要載體”的政策解讀顯示，2020年12月，習近平總書記強調，要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，推進空間布局、產業發展、基礎設施等縣域統籌，把城鄉關系擺布好處理好，一體設計、一并推進。

（三）羅霄山郴州片區縣域城鎮化尚需探索符合自身特色的道路

羅霄山郴州片區縣域城鎮化面臨難得的發展機遇?！秶亦l村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出：以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，增強城鎮地區對鄉村的帶動能力。加快發展中小城市，完善縣城綜合服務功能，推動農業轉移人口就地就近城鎮化。因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的特色小鎮和小城鎮，加強以鄉鎮政府駐地為中心的農民生活圈建設，以鎮帶村、以村促鎮，推動鎮村聯動發展。建設生態宜居的美麗鄉村，發揮多重功能，提供優質產品，傳承鄉村文化，留住鄉愁記憶，滿足人民日益增長的美好生活需要。黨的十九屆五中全會指出：堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉村振興道路，全面實施鄉村振興戰略，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快農業農村現代化。《湖南省“十四五”新型城鎮化規劃》提出：加快郴州市“大十字”城鎮融合發展，建設成為全國最具特色和示范性的山地型組團式中小城鎮群。實施城鎮群提質戰略，加強基礎設施互聯互通，進一步提升中心城區以及資興、桂陽、永興、宜章等縣城的承載能力，不斷增強產業、人口集聚能力，增強“大十字”城鎮群對全市經濟社會發展的輻射帶動作用。同時，要推動湘贛邊城鎮群發展。加快湘贛邊區域合作示范區建設，探索省際邊界地區城鎮群協調發展新模式和革命老區城鎮群高質量發展新路徑。依托重大交通干線及城鎮布局、革命歷史、生態功能，加強城鎮間的聯系，促進紅色文化傳承保護、跨省產業分工協作、城鄉區域協調發展。

羅霄山郴州片區四縣地形以山地、丘陵為主，城鎮化發展滯后，屬于連片特困地區全面脫貧縣。受地緣、人才、資金等問題制約，該片區縣域經濟、小城鎮、農村經濟發展緩慢，許多農村人口外出務工或是外遷，產生了大量的“空心村”。另外，對于四縣城鎮化道路與方式，是走異地城鎮化還是本地城鎮化，這是需要明確的重要課題。在當前一系列國家利好政策背景下，四縣縣域城鎮化不是簡單的異地城鎮化或是本地城鎮化，而是需要貼近實際情況，探索符合自身特色的縣域城鎮化發展的新路徑，利用自身特色，發展特色經濟，走出一條適合自身的城鎮化道路，進而通過縣域城鎮化的發展，助力鄉村振興，提高農民的收入，提升農民的生活水平，實現城鄉融合發展。四縣全面推進鄉村振興應該以縣域單元為基礎，縣域作為我國行政體制的基層單位，有縣城、小城鎮以及廣大的農村，是社會經濟功能相對比較完整的地域單元，同時也是解決鄉村振興和“三農”問題的主要戰場。因此，從四縣縣域城鎮化發展入手，全面推進鄉村振興，是實現新時代城鄉一體化和城鄉融合的重要舉措。