1.3　政府投資項目經濟評價方法研究背景、依據及意義

1.3.1　政府投資項目經濟評價方法研究的背景與依據

經過十幾年的經濟改革，特別是黨的十五大以后，我國的政治管理體制、經濟管理體制、經濟結構、經濟發展戰略、總體國力等方面都發生了巨大的變化。最為顯著的轉變是我國的所有制與分配制度發生了根本性的變化，這是我國的政治體制改革的經濟基礎。與此相適應，我國投資體制也發生了根本性的變化。過去那種幾乎由政府加國營企業一統天下的投資模式不復存在，代之而興起的是由私營企業、個體工商戶、外國企業（投資人）、國有企業、國有控股企業、政府共同形成的多元投資體制。在多元投資體制中，政府或國家投資的比重在逐步下降，民間（私人）投資的比重在逐步上升，目前已經占據了半壁江山。

由于我國的經濟體制發生了根本性的改變，我國投融資體制也相應作出調整。政府（或國有）資金退出某些領域的投資，加強在基礎設施、公共事業和縮小貧富差別等方面的投資力度。今后中央和地方政府之間將明確劃分事權，根據事權劃分確定各級政府的投資范圍；政府的財政性投資將被劃分為政府公共事業投資和政府產業投資，對于這兩種不同性質的投資，政府將采用不同的投資方式。

政府（或國有）資金的來源主要是國家稅收和國有資產的增值，使用的資金是納稅人和全體勞動者的錢，對這些錢的使用，政府應有一個共同遵循的標準，并讓老百姓有知情權。政府應使這些資金的使用去向、使用效率、使用的公平與公正性更加透明。《審計署2003年至2007年審計工作規劃》中提出，“全面審計與專項審計調查并重”，“財政收支的真實合法審計與效益審計并重”。換句話說，公眾有權對政府投資項目進行監督。本研究為社會和公眾認同的政府公共開支的效果和效益審計標準提供了理論與方法的基礎。

目前我國的投資項目經濟評價工作都依據《建設項目經濟評價方法與參數》（第二版）（以下簡稱《方法與參數》）進行，1993年發布的《方法與參數》（第二版）是在計劃經濟向市場經濟過渡的初期編制的，受當時的經濟管理體制、經濟結構、思想方法與認識水平等方面的局限，不可避免地帶著相當程度的計劃經濟色彩。在那個時期，90%的投資是來自各級政府或國有企業，所以第二版《方法與參數》的主要服務對象是掌握國有資金的各級政府和國有企業的決策人，同時，以競爭性的、以實物產出為主的工業項目為主要研究對象。

今后對于非政府投資項目，政府不宜再直接參與項目的選擇與決策工作，對于其經濟評價只需給出參考性的指南即可。

對于政府投資項目，由于專項性、公開性與透明性等要求，其經濟評價自然就區別于一般項目的投資，特別是在項目目標、項目方案選擇的依據、項目可行的判定指標、項目評價的參數、項目運行的監督指標等方面。因此，有必要專門為政府投資項目制定一個經濟評價的準則或規定。所以，原《方法與參數》主編單位認為有必要專門研究政府投資項目的目標、范圍、應用領域、適用規則及參數等，以適應政府投資主體的需要。根據國家計委與建設部2000年的安排，委托建設部標準定額研究所組織《建設項目經濟評價方法與參數》第二版的修訂任務，本研究是這次修訂工作的重要組成部分。

1.3.2　研究意義

目前我國政府投資領域審計出的投資問題很多，損失浪費現象較為嚴重，出現了不少脫離實際的所謂“政績工程”、“形象工程”。這樣的例子不勝枚舉。1995年開始興建的某機場，投資總額達60多億元，被地方政府列為一號政績工程。在興建該機場期間，周邊地區都在興建新機場，該機場設計客流量是每年1200萬人次，但目前每年客流量不到60萬人次，每天航班不超過15個，不到設計流量的1/24。其他投資失敗的例子還有投資80億元的某乙烯工程、利用世界銀行貸款設計年產維生素C 5000噸的某制藥廠及年產能力為50萬噸的某鋁廠等等。

究其原因，除體制、法制和執法的問題外，經濟評價的非科學化、隨意性也是重要原因。事先的評價沒有依據，任意高估效益，重復計算，使經濟評價往往流于形式，導致事后的效益審計也沒有了方向。如果說，民間投資項目尚有市場的制約，其效益和費用容易用貨幣形象地加以監控，而政府投資項目多數都冠以“為公眾服務”，效益多數是無形的，就為項目決策的隨意性開了口子，浪費的可能性也就增大。誰叫得響，項目、資金就給誰。有些地方甚至出現爭資金、爭項目的鼓勵獎勵措施。這樣做的后果是資金浪費。

作為政治民主化的進程，制定全國統一的政府投資項目的經濟評價準則是必要的。縱觀世界各國，多數國家都有類似的準則（Guide或Guideline），用以評價和控制公共開支，給納稅人有個交待。本文的研究對象主要是項目（projects），但其原則和方法也適用于涉及公共開支的政策（policies）和計劃（programmes），也可為制定法規（regulation）和標準（norms or standards）（如衛生檢疫、安全和排污標準等等）提供依據。這將為國家有關部門提高公共服務的效率、節省開支、優化資源配置、提升政府形象等具有重要的促進作用。從長遠看，政府投資項目經濟評價準則的制定將有助于公共開支的合理分配、實現零基預算和按項目集中國庫支付，加快投資決策的科學化和民主化的進程。

本研究主要為政府投資項目的前期工作配套服務，但稍加調整也適用于后評價。因此有些國家的準則把前評估（appraisal）和后評價（evaluation）作為同一準則頒布，如英國財政部的綠皮書的書名就是：Appraisal and Evaluation in Central Government。