三 宏觀資源配置體制改革和現代治理機制的建立

路徑轉換需要構造新的目標、激勵和資源分配機制，將社會等非經濟因素納入發展模式中，推動建立非經濟因素的“正反饋”機制，推動路徑轉變。從中國現有的發展階段看，積極深化和推進基于產權保護的法律制度體系，降低交易成本，提高市場配置資源激勵效率，激活新的生產要素融入創新增長體系，是完善社會主義市場經濟基本制度的過程。而強化宏觀資源配置體制轉型則是該階段轉型的核心任務。中國經濟已經邁入新發展階段，宏觀資源配置體制和國家治理的經濟基礎發生了根本變化，1993年以來基于工業化的宏觀調控和政府治理體系經過了27年的實踐，需要基于城市化發展和創新轉型重新設定和積極調整思路。2019年我國城市化率突破60%，服務業占GDP的比重達到53%，經濟基礎條件發生了深刻變化，發展的最突出特征就是要基于人的發展來推進深度城市化。人的發展是知識社會的根本，實現人的發展才能創新，獲得創新效率，而人的發展需要參與社會治理過程，這些新的屬性直接要求宏觀資源配置體制的轉型。城市化的發展要求政府宏觀配置的生產資源從促進生產轉向公共服務，從GDP單一經濟績效指標轉向包含人的發展的社會福利目標。政府為人服務的屬地特征決定了理順中央政府與地方政府的關系是公共服務體系建立的基礎。中國政府治理的現代化和宏觀調控的穩定化需要財政體制、金融體制、政府治理的轉型，讓財政金融、政府治理等宏觀資源配置體制服務好“人的發展”這一目標，增加激勵，推動社會參與，共同促使社會、意識形態、法律等非經濟因素成為支持轉型的“正反饋”因素。宏觀資源配置體制的改革有利于厘清政府、國企邊界，硬化地方政府的約束，明確政府以公共服務為本的激勵目標，并通過政府體制的轉型，積極推動國企轉型。

當務之急，一方面是要構建防范系統性風險和激勵經濟轉型的新宏觀資源配置體制，保障中國經濟跨入高收入和高質量的平穩發展階段；另一方面是要基于國家現代化目標，完善國家治理體系，將文化、政治、法律、社會等因素與經濟轉型協調一致，通過非經濟因素的正反饋推動經濟體系轉入創新、均衡的增長路徑。從全球增長的一般規律看，只要中國經濟名義GDP增速保持高于發達國家的增速均值（3%），并保持匯率穩定，中國人均GDP就會不斷向發達國家收斂，成功跨進高收入國家行列。保持穩中求進，在宏觀經濟穩定的同時，進行適應發展階段的體制改革，才能激勵國家向高質量現代化國家轉型。

（一）高質量轉型下的宏觀管理體制演進

改革開放后，1978～1992年中國經濟年均增速達到9.3%，但價格波動大，有三次波動超過兩位數。1993～2012年進入重化工業化加速階段，經濟年均增速高達10.5%，通貨膨脹平穩。這一時期，中國初步建立起了市場經濟體制，伴隨著對外開放和宏觀管理體系的深度調整，實現了從低收入水平向中高收入水平的飛躍。20年高速平穩的經濟增長，首先得益于改革開放，推動經濟轉向了出口導向的工業化；第二，建立了基于出口導向工業化過程的宏觀資源配置體制，保證了經濟平穩；第三，積極推動了城市化發展，隨著2011年城市化率突破50%，中國啟動了城市的大“建設周期”，1998年、2008年兩次積極的財政政策構建了中國堅實的基礎設施體系，1997年的住房消費信貸開啟，1999年公房改造，2002年土地招拍掛制度的實施加速了城市化進程。2013～2035年中國進入深度城市化發展階段，2019年城市化率突破60%，2020年中國開始了戶籍制度、土地要素改革，預計2030年中國城市化率突破70%后將進入平緩發展階段。城市化成為下一階段發展的主導力量和核心議題。

工業化、城市化擴張轉向深度城市化過程中，路徑方向和宏觀資源配置體制要隨階段性發展變化而變化，以往基于出口導向工業化發展的政府治理體系和宏觀管理體制也將發生變化。2002年中國允許土地招拍掛后，經濟的運行流程發生了變化，城市建設加速，在傳統宏觀管理體系的母體中已經“孿生”出一個滿足城市化需求的資源配置體系，即一個血脈下的兩個資源配置體系——一個服務于工業化，另一個服務于城市化。2008年國際金融危機后，中國銀行體系借信托通道為城市化發展提供了大量資金，形成了龐大的影子銀行體系，或確切稱之為銀行的影子——錢主要來自銀行體系，但服務于市政和住房開發的城市化需求；財政方面，發展城市依靠“土地財政”，同時，空間規劃優先于產業規劃。于是，“孿生”于工業化激勵體制之上的第二套宏觀管理體系，在城市化階段開始起主導作用，作為既成事實，它應城市化需求而生，但與第一套宏觀管理體制相互牽制。宏觀管理體制轉型的方向，應是順應深度城市化和高質量發展的要求，確立以“人民為中心”的經濟社會多重目標，但在主體責任、發展目標和協調機制的重塑過程中，將遇到更多的挑戰（張平、袁富華，2019）。

（二）政府治理和宏觀管理體制改革的著力點

宏觀管理體制的轉變與城市發展階段特征相關聯。國際貨幣基金組織（IMF）為中國宏觀管理體制改革列出了十一項階段性評估：從外部需求轉向國內需求；從投資轉向消費；從工業轉向服務業；資源分配上，從國家導向轉向市場和私人部門推動；從過高的企業債務轉向可持續的杠桿水平；從財政債務（特別是地方政府債務）上升轉向可持續的財政；從金融部門自由化轉向改善治理；從增加要素投入轉向提高生產率和鼓勵創新；從不平等的增長轉向更加包容性的增長；從高污染轉向綠色增長、可持續利用能源；從舊式的、間歇的政府公告，轉向及時、清晰易懂的溝通（林衛基、任志清、席睿德，2018）。這些評估說明未來發展的目標、宏觀資源激勵方向都需要進行根本性改革，而不是修補。

中國政府在經濟新常態下，制定了“兩步走”的現代化目標，重新確立新發展階段的社會主要矛盾，努力推進國家治理現代化建設，把經濟發展與轉型的目標和步驟清清楚楚地擺在全國及全世界人民的眼前。中國發展路徑的方向和目標是明確的。方向明確后，需要改變政府治理形態和與之相關的宏觀經濟資源配置體制與激勵機制，才能使激勵和資源配置向正確的方向轉型。

1.政府治理和公共財政體系改革

與政府治理高度密切相關的是財政體系，通過“稅收法定原則”，中國在國家治理層面邁出了堅實的步伐。

調整政府治理最好的著手點就是財政，一方面改革基于工業化建構的財政體系，另一方面通過立法建立規范的政府治理體系，將公民納入國家治理過程，通過立法、公共決策與監督參與等方式完善政府治理，建立以人民為中心的現代治理體系架構，建立財權和事權匹配的財政稅收體系。這種重新匹配，不僅僅表現在財政收入和公共支出的數字匹配上，更應該體現在城市居民享受服務與承擔納稅責任以及中央與地方事權財權的匹配上，否則會造成財稅體制缺少可持續發展的韌性和合理性。

公共財政制度改革方向如下。（1）從流轉稅為主導的稅收體制，轉向以直接稅和間接稅為雙支柱的混合型框架，從單一針對企業法人征稅轉向對自然人和法人共同征稅，逐步形成納稅與享受公共福利相匹配的稅收格局。（2）增加消費型增值稅作為地方主稅種，從流轉稅征收環節入手，對生產環節和消費環節征收增值稅，即從生產環節繼續向企業征稅，稅率下降到9%，降低企業的增值稅負擔，提升企業競爭力；同時從消費環節開征價外消費型增值稅，稅率從1%以內的水平開啟，稅收歸地方，減輕地方對“土地財政”的過度依賴，同時通過提高服務質量、聚集人流消費獲得稅收收入。（3）強化政府預算和負債硬約束，這需要立法層面和政府監督層面的改革，當然這一改革也需要做債務的技術型處理，因為大量地方債務是因彌補地方財政缺口而累積的，屬于中央-地方收支不匹配的產物，需要糾正。（4）實現中央與地方的事權和財權匹配，按服務范圍與效率等原則對中央與地方事權進行合理劃分，在城市化發展的今天已經無法回避。中央與地方事權匹配經過多年磨合已經有很多技術性討論，但事權改革一直沒有落實。中央和地方關系是財稅改革的重點，劃分方式有中國歷史上積累的經驗，也有大量國際經驗可依據，因此是決心問題，而非技術難度問題。（5）包容性、綠色發展和未來社保基金的可持續性，都在挑戰當前的財政收支體系和運轉效率，需要將其納入財政體系并重新進行系統性設計（付敏杰、張平、袁富華，2017）。

2.貨幣供給體系改革

建立現代政府治理和公共財政體系才能推動中國的貨幣供給體系和利率市場化改革。中國基于外匯占款的貨幣發行方式在逐步轉變。2013年外匯占款達到頂點后，隨著2015年匯率改革，外匯占款顯著下降，導致央行縮表。2016年央行依靠“其他金融機構借款項目”——以其他金融機構的國債等抵押物發行各類短期、中期便利（MLF）等——大幅度創造資產，新資產帶來的貨幣創造占比已經逐步彌補外匯占款下降導致的貨幣量減少。通過不斷降準提高貨幣乘數，以擴張M2的供給。以外匯占款做抵押的貨幣發行模式是明顯的小國模型，類似貨幣局機制，可以穩定盯住匯率，最有利于出口導向，并推動出口-貨幣供給的良性循環，形成以出口導向為基礎的貨幣供給體系。中國現階段出口導向型工業化逐步結束，匯率按市場定價，貨幣發行的基礎也發生了變化，以銀行債券作為抵押再貸款的方式屬于過渡模式，未來應逐步轉向以公債為資產的大國信用模型體系，國債作為新的資產來源將逐步“登堂入室”。以國債收益率作為利率市場化和貨幣政策導引才是未來大國選擇的方向。中國沒有快速轉向大國貨幣發行的原因很多，其中根本原因就是政府軟預算，財政收支體系存在很多非規范問題，政府治理現代化是貨幣轉向大國模型的前提。基于公債貨幣供給的轉型時不我待，其原因一方面是為中國長期發展籌資；另一方面也要改變中國依賴外匯資產的貨幣發行格局，加快利率市場化建設，進行以國債利率為基準替代以中期便利利率為基準的LPR利率改革。如果政府治理和財政體制不能建立有效的自我約束監督體制，軟預算無法克服，采用公債貨幣化的貨幣發行機制將導致經濟的波動加大。

從城市發展資金需求看，央行貨幣供給的90%分配給銀行體系，銀行再分配給非銀機構，繞開監管為城市發展貸款，這種方式資金成本高、期限短，與城市化發展對低成本和長期限資金的需求完全不匹配，是導致城市化大發展的同時負債快速增長的原因。中國的銀行體系是推動工業化發展和規模效率的代表，但隨著城市化的推進，多樣化的需求需要更多樣性的金融機構。增加金融機構的多樣性，提高金融資源配置的靈活性，防范風險，改進金融監管效率，增強金融體系韌性，是貨幣供給體系改革的必要一環。

城市化階段，建立統一的債券市場和多層次資本市場成為越來越迫切的需求，特別是債券市場的改革需要進一步加快。債券市場難以統一，監管規則不一致，創新債券品種難以推出，極大地延緩了中國債券市場的發展，也無法滿足城市發展的需求。

3.政府配置資源體制的改革

中國趕超成功的重要經驗之一就是政府干預資源配置，即有為政府，通過產業政策、土地政策、稅收優惠政策、選擇性金融政策等推動工業化，積極招商引資。中央、地方政府的稅收都與工業化高度相關，部委設置也與地方政府發展工業化縱向資源配置體系相匹配，形成了一組激勵相容的中央、地方大力發展工業化的力量，取得了突出的趕超效率。但工業化完成后，產能過剩、過度污染和負債過高等問題慢慢暴露出來，中央提出的供給側結構性改革，就是針對這些問題的改革舉措。未來發展方向清晰，但激勵機制尚未制定，政府繼續沿著傳統資源配置體制進行管理，各區域當前最重要的任務依然是招商引資，延續產業鏈延伸的發展思路，擴大工業制造產能依然是各屬地的工作重點，但在需求難以擴張的條件下，必然會造成存量博弈、產能擴張、資源浪費。

中國政府從干預資源配置的產業政策轉向激勵競爭和激勵創新的“創造環境”型資源配置產業政策依然任重而道遠。產業政策是發達國家重要的功能性干預工具，注重產業和創新成長條件的改變，塑造創新環境是這種干預的本質。發達國家產業政策致力于對小企業的扶持，但這種扶持多用于改善環境、降低風險，而不是直接補貼。中國實現城市化后，創新和就業都需要中小企業的大發展，產業政策重點也應從干預產業發展轉到主體開發區規劃方向上，為小企業發展創造條件，在改善基礎設施、金融設施、社會公共服務設施等領域加大投入。

因此，政府行政管理體制改革要加快推進，特別是應以事業單位體制改革為突破口，降低科教文衛體的行政管制，保障基礎公共服務的質量。可以讓市場配置資源以滿足大眾的需求，促進服務升級，滿足以人為本全面發展的需要。具體而言，轉變政府職能，一方面要從立法層面放松行政化管制，減少對資源分配的干預；另一方面提高監管水平，不斷優化營商環境，迎接規則層面的治理參與并與國際規則對接，探索中國屹立于世界之道（張平、張自然、袁富華，2019）。

（三）構建社會等非經濟因素的“正反饋”機制

兩種宏觀資源配置體制的資源爭奪和激勵機制不協調導致的經濟摩擦，已經引起政府的高度重視。鑒于現階段宏觀調控仍然遵循傳統工業化的資源配置體置，不可避免地導致混亂的狀況出現，這有悖于城市化發展和轉型的階段性要求。從經濟階段轉換的要求看，國家必須著眼于新的宏觀資源配置體制的建設。第一，發展目標已經發生從以物質生產為中心向以人民為中心的轉變，生產供給導向的宏觀管理系統轉向消費者導向的宏觀管理系統。在這種背景下，提高居民收入份額和人力資本回報率、強化消費跨期效率補償，成為宏觀調控目標的一個重要方面。第二，發展機制已經發生從低成本-規模擴張的單一效率標準向基于多樣性-風險分散的經濟韌性標準的轉變，以形成效率-韌性較為均衡的宏觀資源配置體制。第三，激勵方式已經發生從工業化的產業干預向競爭性政策的轉變，特別是將服務部門從管制和低效率中釋放出來，以部分市場供給的方式促進服務業升級，強化創新的市場激勵。第四，發展戰略逐漸從出口導向調整為“大國模型”，以內需為主，提升在國際分工價值鏈的地位，增加出口附加值，而不是提供補貼。

為了推動發展階段轉型和宏觀資源配置的適應性轉變，歸根結底需要堅持兩條。第一，要逐步推動政府治理現代化，構建基于城市化發展的資源配置體制，財政、金融、產業政策兩套體制并軌，完成協調、監管、配置、激勵信號的一致性，實現主體目標的一致性，從根本上轉變為服務以人為中心的內需發展；第二，重構國家發展目標，發展目標從單一GDP績效標準轉向以人為中心的新的國家福利目標。

經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體的新國家福利目標的實現需要一組非經濟因素參與轉型過程，構造“正反饋”機制推動高質量發展模式的轉型。國內已經有很多相關研究，劉世錦、張軍擴、侯永志等（2011）明確提出：“以促進社會成員最大范圍、最深程度、更高質量參與工業化、現代化進程為目標，著力推進相關領域改革取得突破；其要點可概況為：擴大參與機會，提升參與能力，完善鼓勵創業、創新的制度和政策，創造穩定的參與預期的法制環境。”“高質量發展是一個總括性理念，經濟高質量是社會高質量和治理高質量的輸出”，“城市化的本質是福利社會”，其轉型的核心是要發展出“知識中產階級”，這是一個重要角色，是參與轉型、形成“正反饋”的重要群體（高培勇、袁富華、胡懷國、劉霞輝，2020）。高質量轉型需要社會成員的廣泛參與，并從中獲益，構造這種“正反饋”機制才能有效地推動目標、路徑和機制的成功轉型。

福山（Fukuyama，2013）對國家治理的定義是“政府制定和執行規則以及提供服務的能力”。考夫曼等（Kaufmann et al.，2009）將國家治理定義為“一國行使權力的傳統和制度，包括選拔、監督和更換政府的過程；政府有效制定和執行健全政策的能力及尊重公民和國家對管理公民之間的經濟和社會互動的制度的尊重”。Besley and Person（2011）將其簡單表述為“財政和法律”。付敏杰（2018）對此做了更為詳盡的詮釋，認為國家治理是國家財政理論與微觀產權保護的“治理均衡”。

綜合國家治理和公共選擇理論，我們歸納梳理出國家治理體系現代化的三大支柱。（1）國家能力構造，可簡化歸結為財政能力，即法定稅收征收能力和公共服務能力，矯正外部性，如自然保護等。強調稅收與公共服務能力的匹配，提供高質量的社會公共服務與社會保障，通過再分配促進帕累托改進，提升全民福利水平。（2）基于法律執行的產權保護和保障市場配置資源體制的有效性，降低“免費搭車”對經濟效率的瓦解，強調以產權和市場制度制衡政府權力。（3）社會廣泛參與公共治理過程，制定社會民眾參與程序、議事規則等依法行使權利的流程，保障公共資源取之于民、用之于民，用于改善微觀市場缺陷和約束政府。三大支柱本質上都包含經濟、政治、社會、文化、法律等多重因素，需要五位一體的建設。更重要的是要得到社會最廣泛階層人口的支持和參與，形成社會“正反饋”機制，推動多因素的共同演化。從共同演化路徑看，通過完善法律體系，通過再分配和公共服務體系，提高教育、醫療的質量，擴大知識中產階層的規模，有利于實現共同富裕和現代化轉型。

2012年以來，中國不斷構建高質量轉型的“四梁八柱”，從中央到地方紛紛設立相關目標，但沒有宏觀激勵目標和與之配套的宏觀資源配置體制的改革，難以推動轉型，而在缺乏第一步轉型的基礎上，特別是沒有社會受益者的支持，即尚未建立非經濟因素的“正反饋”機制，轉型往往被原有路徑形成的利益格局鎖定而難以完成。現實的體制目標是以人民為中心，提升人力資本，推動知識階層崛起，形成“關于人力資本消費-創新效率補償”的正向循環。現代社會的經濟、政治、文化、社會目標并非最大化經濟增長速度或短期規模效率，而是努力促進經濟、政治、文化的協同發展以及作為社會基礎力量的中產知識階層的不斷擴展，使其得到回報，并形成“正反饋”以推動轉型。

基于這樣的現代化轉型過程，需要對現有的體制進行改革，并安排好轉型的順序，加強發展與改革的相互配合，實現多種體制資源的共同演化。2021～2035年最重要的任務就是要基于城市化和全面小康后發展階段的基礎事實，對宏觀激勵目標和與之匹配的宏觀資源配置體制進行調整，確保平穩進入高收入國家行列，在2035～2050年全面推動實現國家治理的現代化。

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[1] 需要強調的是，這場學術討論的激烈程度遠遠超過了今天大多數讀者的想象。關于這場討論的學術細節，參見付敏杰（2015）。

[2] 如果采用2010年不變價美元來衡量，世界經濟增長減速也達到了30%。關于中國對世界經濟增長貢獻的詳細測算參見付敏杰等（2021）。

[3] 本部分內容引自張平（2020）。

[4] 這些價值均以當期價格計。