第二章 城市化、財(cái)政擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前沿課題組[1]

內(nèi)容提要：本文探索了中國(guó)城市化和財(cái)政擴(kuò)張的原理和機(jī)制，分析了從工業(yè)化主導(dǎo)向城市化主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中，政府行為是如何轉(zhuǎn)變的，其未來(lái)的邊界與風(fēng)險(xiǎn)又如何。進(jìn)入21世紀(jì)后，城市化進(jìn)入相對(duì)獨(dú)立的大發(fā)展階段，土地要素被重估，直接成就了政府的“土地財(cái)政”，擴(kuò)張了公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資，推動(dòng)了土地城市化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；但土地的供給特性和跨期分配效應(yīng)導(dǎo)致了宏觀風(fēng)險(xiǎn)增加，房地產(chǎn)價(jià)格上升過(guò)快，阻礙了人口城市化，去工業(yè)化特征明顯。數(shù)量分析表明，土地財(cái)政和公共支出擴(kuò)張雖然對(duì)城市化有直接加速效應(yīng)，改變了時(shí)間軸上的貼現(xiàn)路徑，但如果超前的土地城市化不能帶來(lái)城市“規(guī)模收益遞增”效果，且政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和籌資方式不能轉(zhuǎn)變，則城市的可持續(xù)發(fā)展就會(huì)面臨挑戰(zhàn)。這些問題均已出現(xiàn)，因此只有轉(zhuǎn)變政府職能，改變財(cái)政體制和籌資用資模式，才能推動(dòng)城市化帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

關(guān)鍵詞：城市化 土地財(cái)政 財(cái)政擴(kuò)張 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

國(guó)際金融海嘯的余劫尚未完全消退，西方世界的主權(quán)債務(wù)危機(jī)又不斷掀起波瀾。當(dāng)前，美國(guó)、歐盟和日本等主要經(jīng)濟(jì)體都深陷債務(wù)泥潭，財(cái)政政策和貨幣政策“頂天立地”，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)困擾重重，主權(quán)信用相繼降級(jí)，使世界經(jīng)濟(jì)再次遭遇沉重打擊。在全球性的脆弱格局中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)2009年、2010年的增長(zhǎng)率分別達(dá)到9.2%、10.4%，一舉躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，國(guó)家財(cái)政收入持續(xù)高速增長(zhǎng)，國(guó)民人均收入跨進(jìn)中上收入國(guó)家區(qū)間，成為世界動(dòng)蕩危局中的一個(gè)特殊現(xiàn)象。在外部需求受到明顯抑制的不利條件下，中國(guó)能夠率先從危機(jī)中復(fù)蘇，并且有別于其他主要經(jīng)濟(jì)體而“例外”地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，不可忽視的是中國(guó)從工業(yè)化向城市化轉(zhuǎn)變這一重大發(fā)展背景和利好因素。

20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，在外向型工業(yè)化快速發(fā)展的同時(shí)，中國(guó)城市化也開始了其加速歷程。首先，各類要素從鄉(xiāng)村向城市聚集，使城市化率從20世紀(jì)90年代末期的約30%提高到2010年的近50%。通過(guò)要素在空間上的再配置，促進(jìn)了實(shí)物資本和人力資本的快速積累，引致了大規(guī)模的城市需求，形成了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大動(dòng)力。

其次，伴隨城市化與經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，政府財(cái)政收入和支出大幅增加。2000年公共財(cái)政收入、公共財(cái)政支出僅為1.34萬(wàn)億元和1.58萬(wàn)億元，到2010年達(dá)到8.3萬(wàn)億元和8.96萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)20%和19%。如果按IMF標(biāo)準(zhǔn)，2010年全口徑計(jì)算的中國(guó)政府財(cái)政收入與財(cái)政支出更是雙雙超過(guò)13萬(wàn)億元，與二者在2000年分別僅占GDP的23%相比，2010年都達(dá)到34%，同步上升了近11個(gè)百分點(diǎn)。作為城市化的重要推動(dòng)力量，掌控土地資源和公共物品供給的政府成為土地紅利和稅收增長(zhǎng)的受益者。

再次，城市化在提供經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力和財(cái)政擴(kuò)張的正向激勵(lì)的同時(shí)，也面臨著一系列亟待解決的問題和挑戰(zhàn)。典型的如地價(jià)和房?jī)r(jià)的快速上漲，伴隨近年的匯率升值和國(guó)際大宗商品價(jià)格高漲，帶來(lái)了制造業(yè)成本和城市生活成本的上升，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地從原先的低價(jià)工業(yè)化過(guò)渡到高價(jià)城市化階段。在既有的分配格局下，資產(chǎn)部門的過(guò)快膨脹，使收益向政府和壟斷企業(yè)集中，不同人群、不同地區(qū)之間的收入差距不斷擴(kuò)大，社會(huì)不安定因素開始增多。由于城市建設(shè)和公共福利支出擴(kuò)大帶來(lái)財(cái)政壓力和融資壓力加大，從中央到地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表和損益表都出現(xiàn)了快速的膨脹，地方政府的隱性債務(wù)問題以及與之關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，成為國(guó)內(nèi)外各方格外關(guān)注的焦點(diǎn)。

面對(duì)中國(guó)目前發(fā)展格局中的城市化高增長(zhǎng)、財(cái)政擴(kuò)張和高房?jī)r(jià)等事實(shí)，大量文獻(xiàn)在借鑒西方經(jīng)濟(jì)理論的基礎(chǔ)上，探討了財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用、內(nèi)在機(jī)制及存在的問題，其論題涉及財(cái)稅體制改革、財(cái)政穩(wěn)定、政府規(guī)模及效率、地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系、高地價(jià)高房?jī)r(jià)與宏觀穩(wěn)定等（金戈、史晉川，2010；張雙長(zhǎng)、李稻葵，2010；中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所課題組，2011）；還有一些文獻(xiàn)從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)或制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，分析財(cái)政分權(quán)等制度的形成及效率。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前沿課題組、張平、劉霞輝（2011）也探討了與城市化相關(guān)的動(dòng)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、收益特性、政府干預(yù)、技術(shù)進(jìn)步等原理，并專門研究了財(cái)政政策的供給效應(yīng)、高投資的宏觀成本等命題。

本文將在我們前期研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索形成目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局和財(cái)政擴(kuò)張的原理和機(jī)制，重點(diǎn)關(guān)注在中國(guó)特殊的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和制度條件下，從工業(yè)化主導(dǎo)向城市化主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中，政府[2]行為是如何轉(zhuǎn)變的，其未來(lái)的邊界與風(fēng)險(xiǎn)又如何。中心論點(diǎn)是：隨著21世紀(jì)后城市化進(jìn)入相對(duì)獨(dú)立的大發(fā)展階段，土地要素被重估，直接成就了政府的“土地財(cái)政”，擴(kuò)張了公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資，推動(dòng)了土地城市化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；但土地的供給特性和跨期分配效應(yīng)導(dǎo)致了宏觀風(fēng)險(xiǎn)增加，房地產(chǎn)價(jià)格上升過(guò)快，阻礙了人口城市化，去工業(yè)化特征明顯。數(shù)量分析表明，土地財(cái)政和公共支出擴(kuò)張雖然對(duì)城市化有直接加速效應(yīng)，改變了時(shí)間軸上的貼現(xiàn)路徑，但如果超前的土地城市化率不能帶來(lái)城市“規(guī)模收益遞增”效果，且政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和籌資方式不能轉(zhuǎn)變，那么城市的可持續(xù)發(fā)展就會(huì)面臨挑戰(zhàn)。這些問題均已出現(xiàn)。只有轉(zhuǎn)變政府職能，改變財(cái)政體制和籌資用資模式，才能推動(dòng)城市化帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。本文之后分五部分圍繞上述中心論點(diǎn)順次展開分析，最后提出政策建議。