第三節　西方行政制度的研究對象和研究意義

一、西方行政制度的研究對象和研究范圍

（一）西方行政制度的研究對象

我們將西方行政制度的研究對象界定為歐美發達國家的行政制度。具體而言，主要研究歐美發達國家政府的機構與功能，包括由國家憲法和有關法律、法規所確定的國家各級各類行政機關的法定地位、組織形式、領導體制、職能權限、活動規程、官員任免等方面的制度規范以及政府體制內各權力主體的關系形態。

當今世界，行政制度復雜多樣，羅伯特·達爾認為：“每一個民族國家都包含著許多歷史事件、創傷、失敗和成功的結果。這些結果反過來創立了特殊的習慣、習俗、制度化和行為樣式、世界觀甚至‘民族心理’。人們不能認為公共行政學能夠擺脫這種條件作用的影響，或者認為它能以某種方式獨立于和隔離于它在其中發展起來的文化環境或社會環境。”[10]

所以，行政制度的每種類型、每種模式、每個國家行政制度的具體內容和形式，都是五光十色、紛繁復雜的。但總體來看，各國行政制度的形成都有其歷史因由，是與各國所處的行政環境相適應的。

本書側重于研究現代歐美主要國家的行政制度，在分析研究歐美主要國家中央行政制度的異同點時，有兩點是我們思考的依據：第一，西方發達國家的政府制度不僅具有“主權在民”、分權制衡、依法治理等現代政府制度的共同特征，而且還在政府制度形式方面各具特色、富有典型意義并產生了廣泛而深遠的國際影響。第二，西方發達國家的政府制度都是以市場經濟為基礎的，而建立以市場經濟為基礎并服務于市場經濟的新的政府制度，正是原計劃經濟國家政府制度改革的努力方向。因此，從實踐的角度，西方發達國家政府制度改革的經驗和教訓，將對我們有較大借鑒意義和啟示作用。

（二）西方行政制度的研究范圍

可以說，行政制度研究的范圍（亦稱“領域”）十分寬廣，既可以是對各種類型政府制度的研究，又可以是對各國同一類型的政府制度的研究，還可以是對不同社會制度下的政府制度的研究，甚至還可以是對一國政府制度前后的發展變化進行研究。具體而言，對行政制度研究的范圍，我們可以從不同的角度加以分析。如果從國家與社會、政府與公民關系的狀況來看，當今世界的行政制度可分為七大模式，即盎格魯-撒克遜模式、拿破侖模式、日耳曼模式、斯堪的納維亞模式、伊斯蘭模式、儒家模式和發展中國家的行政制度模式。如果從行政機關和行政權力的層級結構來看，行政制度一般包括中央行政制度和地方行政制度。如果從狹義的政府組織形式即國家行政機關或中央執行機關的組織形式來看，根據國家元首、立法機關與行政機關的關系特征，西方國家的政府制度主要有四種，即議會內閣制政府、總統制政府、半總統制政府和委員會制政府。我國則實行人民代表大會制的政權組織形式，采取國務院制。如果從政府行政過程來看，行政制度大致可分為政府制定政策和執行政策兩個層面。

本書圍繞西方國家行政制度，將其歸納為以下幾個相互關聯、相輔相成的研究領域和范圍。

（1）在人類社會發展的歷史過程中，出現了多種多樣的制度化行政活動。對這些活動進行類型化分析，進而梳理總結其中的主要模式和階段性特征，是亞里士多德、威爾遜、韋伯等西方思想家的重要任務，也是人們對西方行政制度展開研究時較為便捷和有效的切入點。

（2）中央行政制度。中央行政制度是對西方國家行政制度進行研究的一項重要內容。它包括西方國家中央行政制度的構建原則、職權、組成等，重點介紹了內閣制中央行政制度、總統制中央行政制度、半總統制中央行政制度、委員會制中央行政制度四種典型的中央行政制度的主要內容。通過比較，我們能夠全面理解和掌握每一種中央行政制度的優點與缺點。

（3）地方行政制度。地方行政制度是對西方行政制度進行研究的又一項重要內容。我們在闡釋地方行政制度的含義、特征與類型的基礎上，分別對英、美、法、日幾個典型西方國家的地方行政制度特點進行列舉和分析，以揭示西方地方行政制度的一些共同特征以及不同國家地方行政制度的主要區別。

（4）政府行政過程。如果說中央與地方行政制度是從靜態體制的角度對西方行政制度進行研究的話，那么政府行政過程則是從動態機制的角度進行的研究分析。政府行政過程是行政主體及其他行政參與者（如立法機關、政黨、智庫、利益集團等）行使各自的權力（或權利），相互影響，設定并最終實現公共政策目標的活動過程。本書將對英、美、法、日幾個典型西方國家的政府行政過程進行闡述分析。

（5）政府人事制度。在現代，眾多的西方國家實行文官制度，即公務員制度。它對于選用各方面的精英人才、強化政府職能、提高政府工作效率、保持國家政權乃至整個社會的穩定都起到了重要作用。西方國家公務員制度是當代西方人事行政的重要內容，也是西方資本主義經濟和政治發展的客觀要求和必然產物。一般而言，西方人事行政包括對政務官的管理和事務官的管理兩個部分，具有依法管理、政治中立、職務常任、公開考試、擇優錄用、嚴格考核、功績晉升等共同特征。

（6）政府經濟管理制度。在傳統條件下，國家主要是通過保持和運用政治權力對社會實行統治的。在現代條件下，經濟規模及總量極大地膨脹，經濟事務在國際及國內政治中的地位迅速提高，一個政府已不再可能置身于經濟事務之外而仍保持對國家的控制。當代西方各國政府的經濟職能不斷地增強，成了國家職能的重要部分，同時，經濟管理制度日益完善，也與整個政治體制的運作保持著密切的關系。因此，可以認為，只有研究政府的經濟職能及管理制度，才有可能全面地認識和理解當代西方國家的政治制度及其行政制度。

（7）行政制度改革。這也是從動態機制的角度進行研究分析。調整和變革行政制度，使之適應外部環境和內部條件的發展變化，是世界各國政府的恒新主題。基于此種論定，我們審視和探討了西方行政制度改革的歷史與現狀，共性與異性，績效與問題，以及啟示與走向。