1.1　研究背景

1.1.1　國企發展混合所有制的認識過程

改革開放以來，對所有制問題的改革，尤其是公有制經濟（主要是國有經濟）實現形式的改革，是經濟體制改革的最大難題。經過多年的理論和實踐探索，中國最終選擇了混合所有制經濟，并確認其是社會主義市場經濟的主要實現形式。

從限制私有制經濟發展到改造私有制經濟，從承認非公有制經濟到發展混合所有制經濟，混合所有制經濟發展經歷了多個階段的歷史變遷（見表1-1），在社會經濟發展中發揮著舉足輕重的作用。1993年，黨的十四屆三中全會作出在我國“建立社會主義市場經濟體制”的決定，明確地指出“堅持公有制為主體，多種經濟成分共同發展的方針”。在這次會議《決定》中第一次出現了“混合所有”的字樣，但還僅僅認為是一種新的“財產所有結構”，并沒有確認其為一種所有制形式。直到1997年黨的十五大，文件中出現了在混合所有制經濟中的國有成分和集體成分“也是公有制經濟”，“股份制是現代企業的一種資本組織形式”。這里由“混合所有”上升為“混合所有制經濟”，正式確認了這種經濟的公有制性質。2002年，黨的十六大更明確指出中國經濟改革的目標任務是“完善”社會主義市場經濟體制，作為“完善”的一項具體要求提出了“積極推行股份制，發展混合所有制經濟”。2007年，黨的十七大指出“以現代產權制度為基礎，發展混合所有制經濟”。2012年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出“混合所有制經濟是中國基本經濟制度的重要實現形式”。這是在黨的十五大指出“混合所有制經濟是公有制的實現形式”的基礎上，在理論和政策上又提升了一步。2015年9月，國務院印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，對國企混改之路提出了具體要求。2017年，黨的十九大報告明確指出，“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”，一系列頂層設計凸顯了發展混合所有制經濟的重要地位和作用。

表1-1　中國關于發展混合所有制的政策變遷

資料來源：作者整理。

根據國務院國資委提供的數據，截至2018年底，全部中央企業都完成了公司制改制。其中，2/3的中央企業引入了各類社會資本。50%多的國有資本集中在公眾化上市公司，全國各地國有企業中，混合所有制企業占了49%。2013～2018年，實施混改的央企子公司超七成在混改后實現利潤增長。如國家電網公司控股混合所有制企業達406家，占比31.6%，2013年以來公司累計引入非公資本196億元。自黨的十八屆三中全會確定混合所有制為國企改革的主要方向之后，先后萌生了許多不同類型的國企混改模式，其中既包括以中國聯通為代表的集團整體改革模式，也包括中石化、東航、國航、中核、兵器工業等對企業二級板塊進行混改的模式；既有中糧、寶武鋼鐵、中車集團等對新發展板塊進行混改的模式，也有以中海油、長江三峽等為代表的企業對下屬單位進行混改的模式。

理論界對發展混合所有制的探討同樣是漸進的，而且是與國有企業改革的相關文獻聯系在一起的，單獨研究混合所有制發展的理論文獻并不見多。從時間劃分看，這些文獻主要集中于兩個時間段。第一個時間段是20世紀80年代后期至90年代初期，這期間發表的文獻主要討論中國社會主義初級階段的所有制結構（薛暮橋，1987；郭振英等，1992；劉偉，1997；蘇東斌，1998）、公有制經濟的模式選擇（施佑生，1986；董輔礽，1988；楊堅白，1990；朱東平，1994），以及混合所有制發展的現狀（倪吉祥，1993；宋寧，1994；邵明朝，1994；曉亮，1994）。第二個時間段是進入21世紀之后，尤其是近期，這期間發表的文獻（評論比較多）主要圍繞黨的幾個會議中提出的有關混合所有制發展的意見，系統論述混合所有制經濟的發展問題（高明華，2014；常修澤，2014）。

總之，無論是實踐探索還是理論研究，中國對混合所有制經濟的認識是隨著中國經濟的發展而不斷深化的。然而，關于發展混合所有制的既有實踐探索和理論研究卻存在兩個重要缺陷：

一是關于國有企業發展混合所有制的適用范圍沒有清晰的界定，國有企業發展混合所有制沒有因“類”制宜。中國混合所有制發展已有30年，混合所有制發展的背景和階段已經發生了較大變化，尤其是國有企業發展混合所有制遇到很多新的問題，其中關鍵的是需要明確國有企業改革的目的，以及涉及的利益格局調整問題。國有企業改革的目的是國民福利最大化，國有企業發展混合所有制只是實現這一目的的手段之一。事實上，不同類型國有企業在經營目標上存在很大差異，并不是所有類型的企業、所有行業的企業都適合發展混合所有制。因此，應該結合中國經濟發展的現狀和國有企業改革的目的，對國有企業發展混合所有制的范圍做出清晰的界定，并給出相應的評價體系。

二是較少涉及混合所有制的機制設計問題?，F實中對混合所有制存在比較狹隘的理解，就是把混合所有制理解為單純的股權結構調整，而基本不涉及公司治理機制的配套改革，這是30年混合所有制改革不成功的重要原因。尤其是如何提高混合所有制企業的效率，如何保護混合所有制企業中的小投資者的權益，如何規范混合所有制企業的治理，國有企業發展混合所有制可以達到的“混”的程度，更少涉及。而這些細節問題，正是發展混合所有制經濟的關鍵，也是解決混合所有制企業切實問題的核心。

無疑，在國有企業改革進入攻堅克難的背景下，發展混合所有制也應被賦予新的內涵、新的任務、新的意義。在國民經濟發展的新階段，發展混合所有制經濟亟待回答如下幾個問題：首先，哪些企業和行業應該發展混合所有制？混合所有制企業是追求利潤最大化的，但有些國有企業卻不是立足于盈利的，因此，并不是所有國有企業和所有行業的國有企業都適合發展混合所有制經濟，國有企業發展混合所有制需要因“類”制宜。其次，如何發展混合所有制？這包括混合所有制企業的股權構成，發展混合所有制的阻力等。國有企業發展混合所有制既涉及股權分割，更涉及既有利益格局的調整，也涉及政府職能的重大調整，這些問題不解決，混合所有制就只能走老路，無助于混合所有制的有效和持久發展。就需要規范混合所有制企業的治理機制，這包括如何保護混合所有制企業中所有股東權利并實現股權的相互制衡，如何提高混合所有制企業的董事會治理水平，如何提高混合所有制企業的企業家能力等。再次，需要從制度層面上對國企發展混合所有制進行規范化設計，這既包括微觀層面的公司治理指引，更需要宏觀層面的法律完善，以便為國企發展混合所有制保駕護航。以上問題都是國有企業發展混合所有制經濟的重點所在。

1.1.2　國企改革目標與混改選擇誤區

中國國有經濟布局廣泛，幾乎遍及所有行業，是不是所有行業的國有企業都適合發展混合所有制，是不是所有的國有資本投資項目都適合引入民營資本，這個問題需要厘清。

（1）國企改革目標是國民福利最大化，混合所有制企業目標是利潤最大化

從西方發達國家國有企業的產生來看，國有企業是為解決因市場失靈而出現的市場本身不能解決的諸多公共問題而存在的。國有企業有兩大職能：實現宏觀調控（如穩定經濟、平抑物價）；提供公共品和準公共品（包括為私有企業提供服務）。這兩大職能都不是為了盈利。當然，在特定時期國有企業也會謀求盈利（如引領經濟，促進經濟發展），但經濟基本穩定后則會大部分退出，只保留少部分。國有企業創造的GDP比重絕大部分介于1%～10%，英美很低，法德較高?？傮w規模不大，主要分布在公共事業、基礎設施和國家安全等領域。

長期以來，我們對國有企業改革目標存在模糊認識，錯把國有資產增值最大化當成國有企業改革的目標。我們必須清楚地認識到，國有資產屬于全民所有，這就決定了國有企業改革的目標是國民福利最大化，國有企業通過引入民營資本發展混合所有制，以及追求國有資本增值，只是實現國有企業改革目標的手段，只有當民營資本的進入有助于國民福利最大化這一目標的實現時，國有企業發展混合所有制才是有必要的。這意味著，并不是所有的國有資產都應成為資本，成為資本從而實現增值的只能是國有資產的一部分。

對于民營企業來說，其作為“理性經濟人”，首先要考慮自身的成本和收益，而不是公眾的利益，民營資本進入國有企業的目的是盈利，因此，國有企業吸引民間資本發展混合所有制意味著必須追求利潤最大化。然而并不是所有行業的國有企業都應該追求利潤最大化，如公交、環衛、公共衛生、義務教育等一些公共領域提供的產品是公共物品，具有非競爭性和非排他性的特點，不可能實現盈利，民營資本不可能進入。一旦進入，將導致其在公共產品或公共服務的質量或數量上大打折扣，這些公共領域必須堅持國有獨資，這些行業的國有企業不應該也不可能發展混合所有制。如果一些公益性領域進行過度市場化改革，就會引發一系列的社會問題。國有企業改革的目標是國民福利最大化，而混合所有制經濟主體的目標是利潤最大化，兩者目標不同，不能不考慮行業性質，盲目推崇混合所有制，國有企業發展混合所有制的唯一判斷標準是能否實現國民福利最大化。因此，明確混合所有制經濟發展的行業類型選擇，對于合理有效地推動國有經濟戰略性調整具有重要的指導意義。

（2）發展混合所有制經濟的選擇誤區

中國國有企業改革的突出問題在于：“大一統”地或者過度強調國有企業的盈利性，追求利潤幾乎成了絕大部分國有企業的目標，甚至是唯一目標，而其公共性則被拋之腦后。在現實中我們不難發現，本應具有很強公共性的行業也市場化或部分市場化了，甚至民營化了，如醫療、城市交通、義務教育等，導致不少人看不起病、上不起學、乘不起車；而在一些很強或較強競爭性的領域，國有企業仍然在壟斷（行政壟斷）經營，如電信、金融、航空、路橋建設，人們不得不接受人為的高價格和低服務，國民福利被少數利益集團所剝奪。

這里不妨舉幾個例子：

先舉幾個中國幾個城市公交民營化改革的例子。湖北十堰市公交民營化改革的5年間，共發生四起大規模停運事件，其中的關鍵矛盾是民營公司追求成本最小化；長沙市公交實行民營化后，由于司乘人員的工資獎金和公交車收入掛鉤，于是很多公交車都不愿意搭載那些手持免費乘車優待證的老年人；合肥市公交系統民營化后，司乘人員為了在限定的時間內跑完每一趟車，往往采取違章、超速、闖紅燈等非常手段，以至于在2007年前5個月造成了11位市民死亡。并且，由于為節約成本而雇用了人力資本相對較低的員工，公交車服務質量非但沒有提高，反而急速下降。這意味著，中國部分城市公共交通的民營化改革是失敗的。

再看一個國外的例子。英國于1994年開始實施鐵路改革法案，到1997年完成。原國家鐵路公司被120多家私營企業取代。從1997年到2002年五年期間，接連發生了13起嚴重事故，其中造成重大傷亡的事故就有7起，導致59人死亡，數百人受傷。英國探索頻道（Discovery）拍攝的該事故紀錄片揭示了其原因：一是本應該統一經營的公共鐵路被分別包給兩個不同的私有企業，負責信號系統和負責運輸的公司之間缺乏溝通；二是負責該線路運營的泰晤士列車公司在對新的安全系統進行成本核算之后，認為更新火車事故防御系統的費用大于事故發生后的賠償，因而擱置了更新計劃，寧可進行事故后的傷亡賠償，也不愿意進行安全系統改造。由于事故頻發，英國鐵路私有化最終以政府重新收回國有而結束。

以上國內外公交和鐵路運輸改革失敗的經驗告訴我們，不是所有的行業都適合引入民營資本發展混合所有制，因此，必須深入分析行業特點，以此來明確什么類型的行業適合發展混合所有制。

1.1.3　國企發展混合所有制的治理機制

客觀地說，改革開放以來國有企業發展混合所有制的改革是不很成功的，盡管近些年政府積極推動，但仍難見突破性成效（參見表1-2，更詳細的數據參見2.2節），根本原因在于沒有解決好國企負責人推動混改和民營資本參與的動力問題，尤其是民營資本參與國企混改的動力問題。因此，動力問題是本輪推動混合所有制改革的核心，而動力來自規范化的、系統化的公司治理機制，由此才能實現混合所有制經濟的健康發展。

公司治理是以股東為核心的各利益相關者在權利安排、利益分配及責任機制方面基于法律地位平等基礎上的契約和制衡關系，其核心是契約和合規。長期以來，我們的企業充斥著行政色彩和等級觀念，不同的利益主體沒有按照法規建立起有效的契約關系，致使不同利益主體（尤其是投資者）的權益不能得到平等保護，信息披露不充分，董事會和經營者職責不清，董事會不獨立，經營者潛能得不到最大化施展。

表1-2匯總了本課題組對上市公司六類公司治理的評價，由此充分反映了中國混合所有制企業公司治理的現狀。

表1-2　中國上市公司治理分類指數

注：①表中六類指數中，中小投資者權益保護指數、董事會治理指數、企業家能力指數、財務治理指數和自愿性信息披露指數這五類指數采取百分制，分值越高，說明水平越高。而高管薪酬指數不是百分制，它反映高管的薪酬與其貢獻的吻合度，越接近100分，吻合度越高。高管薪酬指數越高，反映薪酬激勵越是過度；高管薪酬指數越低，反映高管薪酬激勵越不足。②企業家能力的評價對象是總經理（或總裁或CEO）。

資料來源：北京師范大學公司治理與企業發展研究中心“中國上市公司治理分類指數數據庫”。

由表1-2可見，作為混合所有制企業典型代表的上市公司，2019年，中小投資者權益保護指數、董事會治理指數、財務治理指數和自愿性信息披露指數的均值都未超過60分，企業家能力指數的均值則不到30分。高管薪酬指數近三年連續下降，意味著激勵力度下降，尤其是國有控股公司激勵力度遠低于非國有控股公司。公司治理總指數2015～2018年四年都未超過50分，2019年剛過50分。

總體看，中國上市公司治理在進步，但進步不大，仍處于偏低水平。主要問題表現在：

①在股東權利保護上，尚未建立起有效的保護混合所有制企業中所有股東（國有股東和非國有股東）權利并實現股權的相互制衡機制。尤其是，由于政府對國有資本有一些特殊政策支持和保護，使得國有資本享有一些超越非國有資本的特別權力，導致很多非國有資本想進而不敢進。

②董事會是代表所有股東和整個公司行使戰略決策和對經營者的監督職能的，但現實中董事會卻總是成為大股東的代表機構，甚至自身變成經營者，尤其是董事長和總經理的職責混同非常嚴重，從而使董事會喪失了其本屬職能。董事會是公司治理的核心，如果在引入民營資本的同時，董事會實際上仍然控制在國有股東手中，那么這種改革是不徹底的。因此，股權多元化要同時伴隨董事會治理水平的提升，否則只是形式上引入民營資本，國有企業的混合所有制改革將很難達到預期的效果。

③企業家（CEO）不具有獨立性，沒有實現市場化選聘和考核，其潛能得不到充分施展。企業家直接影響企業文化、內部環境和經營思路等，長期體制內的選拔企業高管，加之行政等級非但沒有弱化，反而在強化，而且薪酬由上級確定，這無疑抑制了企業增加“新鮮血液”，難以突破固有思路和模式，也難以提升創新性，這也成為國企推進混合所有制改革的一大困難。

④把財務治理等同于財務管理，財權配置不合理，財務控制、財務監督和財務激勵不到位，導致財務主體難以協同，財務風險加大。因此，認識財務治理本質，提升財務治理水平，防范財務欺詐，防止大股東和內部人侵害其他利益相關者，是國企混改中必須引起高度重視的又一重要問題。

國企混改中的問題遠不止這些。可以說，公司治理不規范是混合所有制經濟發展不理想的根本原因，因此，下一步發展混合所有制，必須著重于公司治理的規范化。