2.1　國企發展混合所有制的歷史變遷

2.1.1　1979～1984：國企放權讓利，非國企開始萌生

所有制改革首先從農村開始。1978年冬，安徽、四川的部分農村試行包產到戶、包產到組的生產責任制并收到良好效果。1980年9月，中央下發《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》的文件，及時總結和肯定了人民群眾的創舉。1982年1月，中央批轉《全國農村工作會議紀要》，指出農村實行的各種責任制都是社會主義集體經濟的生產責任制。1983年1月，中央發出《當前農村經濟政策的若干問題》的文件，指出聯產承包制是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展。到1984年，全國幾乎所有的生產隊都實現了不同形式的家庭聯產承包責任制。家庭聯產承包責任制的確立，解放了農村勞動力，糧食產量逐年提高。

在農村家庭聯產承包制的基礎上，鄉鎮企業也迅速發展起來。1978年，中央通過《關于加快農村發展若干問題的決議》，指出社隊企業是我國國民經濟的重要組成部分，支持社隊企業的發展。1979年7月，國務院頒布《關于發展社隊企業若干問題的規定》，首次以法規形式肯定了社隊企業在我國政治和經濟中的地位。1979年9月，十一屆四中全會正式通過《關于加快農業發展若干問題的決定草案》和《農村人民公社工作條例（試行草案）》，提出“社隊企業要有一個大發展，到1985年社隊企業的總產值占三級經濟收入的比重，要由現在的百分之二十提高到一半以上。”1984年3月，國務院通過《關于開創社隊企業新局面的報告》，將原有“社隊企業”名稱更改為“鄉鎮企業”，規定了鄉鎮企業的內涵，即鄉鎮企業是社鄉隊村舉辦的企業，部分社員聯營的合作制企業，其他形式的合作制企業和個體企業，這個決議為鄉鎮企業的迅速崛起發揮了重要而積極的推動作用。

1978年12月，黨的十一屆三中全會明確指出：“我國經濟管理體制的一個嚴重缺陷就是權力過于集中，應該大膽下放，讓地方和企業有更多的經營管理自主權”。自此，我國國有企業改革走出了第一步。1979年7月，國務院頒發《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》《關于國營企業實行利潤留成的規定》《關于開征國營工業企業固定資產稅的暫行規定》等五個文件，并在少數國營工、交企業組織試點（吳敬璉，2014）。擴大企業自主權試點，是改革的一個重要步驟，對于調動企業和職工的積極性，搞活經濟起到了一定的促進作用。截至1980年6月底，全國試點企業已達6000多個，這些企業上半年的產值和利潤分別占全年的60%和70%。1980年9月，國務院批轉國家經委《關于擴大企業自主權試點工作情況和今后意見的報告》，批準從1981年起，在國營工業企業中全面推開擴大企業自主權的工作，使企業在人、財、物、產、供、銷等方面，擁有更大的自主權。1984年5月10日，國務院又發出《關于進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》，進一步下放了生產經營計劃、產品銷售、產品價格、物資設置、人事勞動管理、工資獎金、聯合經營等方面的權力，有效地解決了國家和企業的分配關系，進一步調動了企業和職工的積極性，搞活了經濟，提高了效益。

1979～1984年，無論是農村、鄉鎮企業，還是國有企業，改革的主基調就是放權讓利，因為這幾個主體之所以缺乏活力與效率，就是因為管得過多、統得過死。在農村，放權讓利提高了農民生產積極性和農業生產效率，奠定了農村改革的基礎；在鄉鎮企業，放權讓利也顯著提高了鄉鎮企業的經營效率，為后來民營企業的發展打下了堅實的地基；但在國有企業，擴大企業自主權并沒有取得預期的成功，主流意見認為，這是因為擴權讓利不足，于是主張把農村改革的“承包”方式引入企業。

這期間，外資也得到了試驗性進展。1978年，黨的十一屆三中全會初步確立以利用外資和建立涉外企業為主要內容的對外開放方針。1979年7月，全國人大五屆二中全會又通過了《中華人民共和國中外合資經營企業法》，同時建立了深圳蛇口工業區。1980年10月至1981年11月，又先后建立了珠海、廈門和汕頭經濟特區，引進和利用外資邁出了實質性的一步，開始大膽地進行政策實踐。1983年5月，國務院在北京召開第一次利用外資工作會議，強調要放寬政策，辦好中外合資企業。同年9月，國務院發出《關于加強利用外資工作的指示》，重申利用外資、引進先進技術對加快國民經濟建設的重要意義，指出要把利用外資作為發展經濟的長期方針，積極吸收外國政府和國際金融組織中低利率的中長期貸款，用于重點項目和基礎設施的建設，同時重視吸收外國直接投資以加快現有企業的技術改造。1984年2月，鄧小平在視察深圳、珠海和廈門三個經濟特區時發表重要講話，充分肯定經濟特區所取得的成績和政策的正確性，明確了進一步擴大對外開放、加快利用外資、引進技術的戰略方針。總的來說，這一階段我國自上而下地制定并推行對內改革和對外開放的經濟發展戰略，打破了長期以來自我封閉、思想禁錮的狀態，由排斥外資轉向積極主動地引進和利用外資（巫云仙，2009）。

2.1.2　1985～1992：國企強化經營權，非國企由點到面發展

1984年之后，改革重點從農村轉移到城市，國有企業承包經營責任制作為強化經營權的一種特殊形式，成為改革的主題。早在1983年初，就有人提出“包字進城，一包就靈”的口號。短短兩三個月，全國國營企業普遍實行了利潤包干制（章迪誠，2006），但很快導致了經濟秩序的混亂和物價的上漲（吳敬璉，2014）。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，明確了國企改革的目標是要使企業真正成為相對獨立的經濟實體，成為自主經營、自負盈虧的社會主義商品生產者和經營者，具有自我改造和自我發展能力，成為具有一定權利和義務的法人，并在此基礎上建立多種形式的經濟責任制，強化企業經營權得以明確。1986年，政府正式提出承包制經營模式，規定了“包死基數，確保上交，超收多留，歉收自補”的承包原則。1987年3月，全國六屆人大五次會議第一次明確肯定了承包制，真正意義上實現了國有企業經營權和所有權分離的新型經營模式。到1987年底，大部分國有企業都在不同程度上實行了承包制，并在1990年承包合同到期時續簽了承包合同。雖然承包制在當時取得了一定成績，但問題也逐漸暴露出來。在經歷了3年的承包制試點改革后，突然出現了部分國有企業效益再次嚴重下滑的情況，全國有30%的企業虧損，有些地區虧損企業的比重甚至高達50%。1991年9月，中央工作會議強調要轉換企業經營機制。1992年后，國務院就不再鼓勵企業搞承包，這在一定程度上宣布了承包制改革的失敗。

這期間，鄉鎮企業得到了繼續發展。1985年9月，中共中央在《關于制訂國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》中強調，“發展鄉鎮企業是振興我國農村經濟的必由之路”，要積極地“鼓勵農民興辦鄉鎮企業”，賦予鄉鎮企業更多的經營自主權。1987年，國家又開始建立鄉鎮企業實驗區，山東省淄博市周村成為鄉鎮企業股份制改革的先行實驗區，1988年4月，這個試驗區又由國務院批準成為全國農村改革試驗區，媒體將周村的鄉鎮企業股份制改革嘗試稱為“周村現象”。到1991年，鄉鎮企業的總產值達到了11621.7億元，首次突破了萬億元大關（國家統計局，2005）。

經過一段時間的試驗，吸引外資的政策進一步放松。1986年10月，國務院發布了《關于鼓勵外商投資的規定》，對外商投資企業，特別是先進技術企業和產品出口企業，在稅收、土地使用費、勞務費、利潤分配、生產經營的外部條件等方面給予特別優惠，并保障企業享有獨立的經營自主權，按照國際通行辦法進行經營和管理。隨后，各地各部門出現了“外資優惠的競爭”。針對這種短視的引資行為，1987～1992年，政府對引進和利用外資的政策進行了兩次重大調整，調整的重點是明確引進和利用外資的原則、目的和方式。1987年3月，全國六屆人大五次會議的《政府工作報告》提出了利用外資的三條原則（巫云仙，2009）。1992年，黨的十四大報告指出，“必須進一步擴大對外開放，更多更好地利用國外資金、資源、技術和管理經驗。對外開放的地域要擴大，形成多層次、多渠道全方位開放的格局。利用外資的領域要拓寬。采取更加靈活的方式，繼續完善投資環境，為外商投資經營提供更方便的條件和更充分的法律保障。”同時，還制定和修訂了利用外資的相關法律法規。例如，1986年頒布《中華人民共和國外資企業法》，1988年頒布《中華人民共和國中外合作經營企業法》，1990年修訂《中華人民共和國中外合資經營企業法》，1991年頒布《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》。國家政策的調整對之前在引進和利用外資過程中存在的一哄而上、不求經濟效益的短期政策行為進行了必要的糾正，也為后來的加大力度引入引資和參與國企股份制改制打下了良好的基礎（巫云仙，2009）。

2.1.3　1993～2002：國企轉換經營機制，非國企繼續拓展

1993年以后，中國國有企業改革的思路由放權讓利、強化經營權轉向了企業制度創新。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出深化國有企業改革必須“著力進行企業制度的創新”。1993年12月，全國人大通過《中華人民共和國公司法》，并于1994年7月1日實施。1999年，黨的十五屆四中全會通過《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，對于國有大中型企業的公司化改制提出了新要求。2001年以后，政府先后制定了《上市公司治理準則》和《中華人民共和國證券法》，并且修改了《公司法》和《破產法》。

這一時期，國家從轉換企業經營機制入手，試行股份合作制改革，揭開了公有制企業產權改革的序幕。集體企業產權改革進入了一個全新的發展階段，涌現出四川宜賓、山東諸城、廣東順德等多種形式的產權改革模式。大部分城鎮集體企業實行股份制或股份合作制改造，允許集體資產轉讓、量化到個人，明晰企業產權關系，允許職工集資入股，實施按勞分配與按股分紅相結合等，股份制與拍賣轉私成為集體所有制改制的兩種主要形式。明晰企業產權，明確現代企業制度是國有企業和集體企業改革的方向，各地在改革實踐中，對集體所有制的產權制度、法人治理結構、決策監督機制等提出了一些思路和改革方案。1999年憲法修正案明確“國家保護個體經濟、私有經濟的合法的權利和利益”，從而促使非公經濟顯著擴張。到2001年，個體和私營經濟創造了17.2%的工業產值，10.6%的稅收和10.2%的城鄉就業（常修澤等，2018）。

1993～2002年，我國外資戰略也開始轉變。1992年春，鄧小平發表影響深遠的南方談話，我國對外開放和利用外資的實踐進入從慢行到快速發展的軌道。在引進和利用外資的過程中，政府逐步從鼓勵和優惠政策向互利共贏的開放戰略轉變，形成互利雙贏的戰略思維，這既符合我國的根本利益，又能促進共同發展（巫云仙，2009）。總的來說，這段時間的中國政府在對待外資的態度上不再僅僅追求數量增長，而是更加關注外資利用的效率和質量，目的是使外資企業、民營企業和國有企業能夠在競爭中實現共同發展。

2.1.4　2003～2011：國企戰略性調整，非國企優化發展

2002年11月，黨的十六大確定深化國有資產管理體制改革，要求中央和各省市、直轄市、自治區設立國有資產監管機構，堅持政企分離。2003年3月，國務院國有資產監督管理委員會成立，代表中央政府履行國有資產出資人職責，從而填補了國有企業出資人角色的空缺，并統一了中央政府對國有企業管人、管事和管資產的權力。同年5月，《企業國有資產監督管理暫行條例》生效，從法律上確立了國有資產監督管理機構的職能屬性。國資委成立后明確所管轄的大型國有企業要吸引外資和社會資金，實行產權多元化，鼓勵和支持企業上市募集資金。同時，中央政府繼續完善對國有大中型企業現代企業制度的改革，推進國有企業股份制改革，并按照《中華人民共和國企業國有資產法》和《中華人民共和國公司法》的要求，在國有企業中建立董事會、監事會等職能機構，進一步完善了國有企業的現代企業組織架構。2003年10月，黨的第十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出要“大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化”，會議還強調對壟斷行業，“要放寬市場準入，引入競爭機制”，將進一步完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度列為完善社會主義市場經濟體制的重要任務之一，而國有經濟布局的戰略性調整是其重要的內容。

2003年10月，黨的十六屆三中全會進一步明確“放寬市場準入”和“享受同等待遇”，“允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域”；2005年2月和2010年5月，國務院發布兩個“非公經濟發展36條”；2007年3月，頒布《中華人民共和國物權法》，對保護私有產權做了詳細規定。這些政策措施大大促進了民營企業的發展。據全國工商聯統計，2012年，民營經濟創造的GDP占比達到60%，貢獻了80%的就業崗位，創造了50%的稅收，成為國民經濟的重要支撐。

2001年12月中國加入WTO后，中國修改相關法律規則，大幅降低關稅，取消大部分非關稅壁壘，使得外資引入的質量和結構大大優化，服務業、資金和技術密集產業，成為外資進入的主要領域。2003年，出臺《外國投資者并購境內企業暫行規定》，2006年出臺《關于外國投資者并購境內企業的規定》，促使跨國公司通過收購、入股和資產互換等方式并購國內企業特別是大型國企呈現擴張之勢（常修澤等，2018）。

2.1.5　2012至今：國企深化改革，非國企產權加強保護

從限制私有制經濟發展到改造私有制經濟，從承認非公有制經濟到發展混合所有制經濟，混合所有制經濟發展經歷了多個階段的歷史變遷，在社會經濟發展中發揮著舉足輕重的作用。1993年，黨的十四屆三中全會作出“建立社會主義市場經濟體制”的決定，明確指出“堅持公有制為主體，多種經濟成分共同發展的方針”。在這次會議《決定》中第一次出現了“混合所有”的字樣，但還僅僅認為是一種新的“財產所有結構”，并沒有確認其為一種所有制形式。直到1997年黨的十五大，明確指出“股份制是現代企業的一種資本組織形式”，并且由“混合所有”上升為“混合所有制經濟”，確認了這種經濟的公有制性質。2002年，黨的十六大更明確指出中國經濟改革的目標任務是“完善”社會主義市場經濟體制，作為“完善”的一項具體要求提出了“積極推行股份制，發展混合所有制經濟”。2007年，黨的十七大指出“以現代產權制度為基礎，發展混合所有制經濟”。

盡管在2012年以前，也有部分文件提到過“混合經濟”的概念，但真正將“混合所有制”上升到一定高度是在2012年以后。2012年11月，中共十八大明確提出“保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護”。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出“混合所有制經濟是中國基本經濟制度的重要實現形式”。這是在黨的十五大指出“混合所有制經濟是公有制的實現形式”的基礎上，在理論和政策上又提升了一步。2015年9月，國務院印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，對國企混改之路提出了具體要求。2016年11月，《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》發布，強調要“加強各種所有制經濟產權保護”。盡管因時間較短，落實還不太盡如人意，但對民營經濟發展無疑具有重要意義。2017年，黨的十九大報告明確指出，要“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”。

2018年9月18日，國家發展和改革委員會等8個部門聯合發布《關于深化混合所有制改革試點若干政策的意見》，內容主要涉及國有資產定價機制、職工勞動關系、土地處置和變更登記、員工持股、集團公司層面開展混合所有制改革、試點聯動、財稅支持政策、工資總額管理制度等。該文件指出，“要積極探索中央企業集團公司層面開展混合所有制改革的可行路徑，國務院國資委審核中央企業申請改革試點的方案，按程序報國務院批準后開展試點，鼓勵探索解決集團層面混合所有制改革后國有股由誰持有等現實問題的可行路徑，積極支持各地省屬國有企業集團公司開展混合所有制改革。”

2020年10月，十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，進一步提出要通過發展混合所有制經濟，增強國有經濟的競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力。

一系列頂層設計凸顯了發展混合所有制經濟的重要地位和作用。根據國務院國資委提供的數據，2013～2020年，中央企業累計實施混合所有制改革4000多項，引入社會資本超過1.5萬億元（人民幣，下同）。中央企業混合所有制企業的戶數占比超過70%，比2012年底提高近20個百分點。地方國有企業混合所有制戶數占比達到54%，引入社會資本超過7000億元。中央企業所有者權益中，引入社會資本形成的少數股東權益，由2012年底的3.1萬億元增加到2020年的9.4萬億元，占比由27%提升到38%。另外，中央企業對外參股的企業超過6000戶，國有資本投資額超過4000億元。

在改革開放40多年的歷程中，所有制改革一直是我國經濟體制改革的重點、難點和熱點，關于所有制改革的理論爭論和實踐探索貫穿了中國經濟體制改革的整個進程。改革開放以來，我國所有制結構改革大致分為五個階段，分別為國企放權讓利，非國企開始萌生；國企強化經營權，非國企由點到面發展；國企轉換經營機制，非國企繼續拓展；國企戰略性調整，非國企優化發展；國企深化改革，非國企產權加強保護。黨的十八屆三中全會提出要“積極發展混合所有制”，指出混合所有制是社會主義“基本經濟制度的重要實現形式”。對于中國來說，發展混合所有制無疑主要是針對國有企業改革而言的。其實，國有企業發展混合所有制不論從理論上還是從改革實踐上，都不是一個新概念，黨的十八屆三中全會只是“重提”而已。然而，“重提”卻有著深刻的含義：一是意味著之前國有企業發展混合所有制的改革是不太成功的；二是下一步國有企業發展混合所有制必須是“舊瓶裝新酒”，“新酒”必須能夠保證國有企業通過發展混合所有制，使國有企業產生持久的活力和競爭力，否則，如果只滿足于在既有國有企業引入民間資本，或者只滿足于股權結構的調整，那么，這樣的混合所有制就仍是“舊瓶裝老酒”，仍是不可能成功的。