第八條
【地方各級審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置】

省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計(jì)機(jī)關(guān)，分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作。

【立法目的】

本條是對我國地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)工作體制的具體規(guī)定，內(nèi)容包括對地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的范圍，以及地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)與本級人民政府和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系。

【條文解讀】

我國各級地方審計(jì)機(jī)關(guān)按照屬地管轄的原則分別負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作，審計(jì)監(jiān)督實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)機(jī)關(guān)在本級政府行政首長和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開展審計(jì)工作。審計(jì)機(jī)關(guān)分別對本級政府和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。

《中華人民共和國審計(jì)法》[52]《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》[53]還對審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免作了具體的規(guī)定，對審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人任免所依照的法定程序[54]的規(guī)定，主要是從雙重領(lǐng)導(dǎo)體制考慮的。

我國立法還從雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的角度，對各級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免進(jìn)行了明確的規(guī)定。由法律直接規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)由本級政府正職首長領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)機(jī)關(guān)，這種做法在世界上還不多見，也體現(xiàn)了審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人選任制度的中國特色。

【理論分析】

審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制因各國情況不同而存在差別，概括起來主要有以下幾種情況：（1）國家統(tǒng)一設(shè)置審計(jì)機(jī)關(guān)。只設(shè)國家一級審計(jì)機(jī)關(guān)，不設(shè)地方分支機(jī)構(gòu)，如日本、奧地利、西班牙等。或國家設(shè)立最高審計(jì)機(jī)關(guān)，并在各個(gè)地方和部門設(shè)若干派出機(jī)構(gòu)，如澳大利亞、巴基斯坦等。（2）國家和地方分別設(shè)置平行的審計(jì)機(jī)關(guān)。國家和地方同時(shí)設(shè)置審計(jì)機(jī)關(guān)，相互間沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，如美國、加拿大等。（3）國家和地方同時(shí)設(shè)置審計(jì)機(jī)關(guān)，但國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)對地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，如菲律賓等。（4）國家和地方同時(shí)設(shè)置審計(jì)機(jī)關(guān)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)受本級政府和上級審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。如原匈牙利、中國等。

我國的審計(jì)監(jiān)督行政規(guī)則既包括組織性規(guī)則，也包括執(zhí)行性規(guī)則。《憲法》第110條規(guī)定，地方政府分別對本級人大和上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，地方各級政府都服從國務(wù)院。該規(guī)定是保證國家政治權(quán)力的統(tǒng)一、權(quán)威與國家治理體系和治理能力有效運(yùn)行的關(guān)鍵規(guī)則，“但其內(nèi)涵的模糊給理論和實(shí)踐帶來困惑。構(gòu)造其內(nèi)涵的核心目標(biāo)是使自上而下的行政意志與自下而上的民主意志得到恰當(dāng)平衡”[55]。各級地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制是我國審計(jì)監(jiān)督對超大型國家進(jìn)行全覆蓋監(jiān)督的獨(dú)特治理規(guī)則，它既重視地方審計(jì)機(jī)關(guān)的自主性、積極性，也強(qiáng)調(diào)中央集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的混合權(quán)力關(guān)系。

《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》第7條規(guī)定，審計(jì)署在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計(jì)工作，履行《審計(jì)法》和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)。我國的地方每一級審計(jì)機(jī)關(guān)都在上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，這是《憲法》第110條所規(guī)定的“都服從國務(wù)院”對審計(jì)監(jiān)督工作的具體要求，其重點(diǎn)在于形成以責(zé)任一體為核心的行政型審計(jì)監(jiān)督體制。今后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)上下級審計(jì)機(jī)關(guān)事權(quán)分配法定化，建立審計(jì)監(jiān)督行政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的程序機(jī)制和行政規(guī)則效力外部化規(guī)則。[56]

【案例與實(shí)踐】

行政區(qū)劃調(diào)整與審計(jì)監(jiān)督的有效運(yùn)行[57]

2018年上半年，山西省大同市組織實(shí)施了部分行政區(qū)劃調(diào)整工作。大同市審計(jì)局緊緊圍繞市委、市政府既定的目標(biāo)任務(wù)，在沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可借鑒的情況下積極探索，在組織形式、工作方法和審計(jì)內(nèi)容上尋突破、求創(chuàng)新，圓滿完成了行政區(qū)劃調(diào)整財(cái)政收支審計(jì)任務(wù)，為區(qū)劃調(diào)整順利實(shí)施提供了有力保障。

一是“多審合一”統(tǒng)籌部署，顯著提升工作效率。此次審計(jì)任務(wù)涉及區(qū)劃調(diào)整財(cái)政收支、重大政策措施落實(shí)、財(cái)政決算和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等不同類型的多個(gè)項(xiàng)目，該局在整體統(tǒng)籌部署的基礎(chǔ)上，采取原南郊區(qū)“五審合一”、原礦區(qū)“四審合一”的組織模式，既實(shí)現(xiàn)了與區(qū)劃調(diào)整工作職責(zé)、年度審計(jì)計(jì)劃任務(wù)和項(xiàng)目小組審計(jì)內(nèi)容的有機(jī)結(jié)合，也達(dá)到了每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目之間信息互通、資源共享的目的。

二是“大兵團(tuán)”組織行動，有效整合審計(jì)資源。區(qū)劃調(diào)整審計(jì)時(shí)間緊、任務(wù)急、要求高，為了能夠在短時(shí)間內(nèi)攻堅(jiān)克難，該局有效整合審計(jì)力量，按照市局相關(guān)科室人員為主、原南郊區(qū)和原礦區(qū)審計(jì)局全體參審、其他縣區(qū)局抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干為輔的梯隊(duì)組合，并結(jié)合各自業(yè)務(wù)優(yōu)勢，對全體人員重新排列，聯(lián)合編為6個(gè)審計(jì)小組。采取統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一時(shí)間、統(tǒng)一報(bào)告的“五統(tǒng)一”方式，通過各小組協(xié)作的“大兵團(tuán)”作戰(zhàn)，極大地提高了資源利用率，節(jié)約了審計(jì)成本。

三是“一盤棋”謀劃實(shí)施，確保工作有序開展。針對審計(jì)項(xiàng)目多、涉及單位多、參審人員多的特點(diǎn)，該局秉持“一盤棋”思想，本著重點(diǎn)優(yōu)先、任務(wù)平衡、溝通協(xié)調(diào)的原則，對總體任務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，實(shí)施清單管理，做到任務(wù)明確、責(zé)任明確、方法明確，把責(zé)任明確到個(gè)人，對多個(gè)小組涉及的相同被審單位，由一個(gè)小組審?fù)覆榍澹瑢?shí)現(xiàn)一審多用、成果共享。