第二章
審計機關和審計人員

第七條
【審計體制】

國務院設立審計署，在國務院總理領導下，主管全國的審計工作。審計長是審計署的行政首長。

【立法目的】

本條對我國審計監督領導體制進一步作出具體規定。

【條文解讀】

我國的審計監督機關——審計署隸屬于行政權序列，在國務院總理領導下，主管全國的審計工作。審計長是審計署的行政首長。本條應當結合《審計法（2021）》第2條、第5條和第8條才能得到更為全面的理解，第2條規定了黨對審計工作的領導，以及將“構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系”作為我國審計監督體制的總目標。第5條對審計監督體制的獨立性進行了規定。第8條至第10條對地方各級審計機關的工作體制進行了規定。本條是對審計監督領導體制的規定。

本次《審計法》修正后，我國已經不再是傳統意義上的行政型審計體制，實現了審計體制的中國化創新。

【理論分析】

從時序角度看，任何國家的審計監督制度都經歷了一個遷移的過程，也是一個不斷合理化的制度調適過程。以美國為例進行詳細考察，美國的審計監督體制經過很多次微調，其中至少有兩次明顯的質變。美國國家審計的起源可以追溯到1775年獨立戰爭時期，當時大陸會議專門配備人員負責有關會計和審計業務。美國獨立之后，設立了專門的審計官對財政財務收支進行審計監督。根據1894年的《克雷科雷爾條例》，美國在財政部、陸軍部、海軍部、內政部、國務部、郵政部分別設置6名審計官分署辦公，共同接受財政部長的領導。由此可見，當時美國的國家審計模式還屬于行政審計模式，內容也僅僅是監督各種費用支出。進入20世紀之后，美國國家治理的客觀需求與行政審計監督制度之間的矛盾日益突顯，改革的呼聲也愈來愈高，于是美國便借鑒了英國的立法審計監督模式，創設了立法型審計監督法律制度。1921年，美國國會通過了《美國預算和會計法案》，建立了隸屬于國會的最高審計機構——美國審計總署[50]，這是第一次質變。此后，《美國預算和會計法案》歷經數次修改，美國審計總署的職能與職權范圍不斷擴展。近年來，美國審計總署還日益重視對聯邦政府有關政策，如教育、科技、能源、稅收管理、防止犯罪等的執行情況進行審計，以協助國會監督和改進政府工作。同時對政府各機構和公營企業履行社會責任的情況，如環境保護、平等就業、消費者權益保護等進行評估，以促使政府關注公眾的生活和正當權益。美國審計總署（General Accounting Office，簡稱GAO）也更名為政府責任辦公室（Gov-ernment Accountability Office）這是第二次質變。

從結構角度看，每個國家的審計監督制度都經歷了一個結構和功能不斷復雜化的過程。美國的國家審計機構分為聯邦、州和地方三級。在聯邦層面，美國審計總署負責對聯邦政府及其各部門的審計工作。1978年的《美國監察長法》規定在農業部等12個聯邦機構設立監察長辦公室，確立了監察長辦公室的法定監督地位。監察長辦公室是美國各聯邦機構的內部監督機構。監察長為各聯邦機構監察長辦公室的負責人，由總統任命，但須由參議院提名并同意。1978年之后，國會又陸續在其他聯邦機構設立了監察長辦公室，到1988年對《美國監察長法》進行修正之后，設立了監察長辦公室的聯邦機構已達56個。

在各州以及地方均設有審計長辦公室，負責所管轄區域內的審計事務，負責人則由地方政府行政長官任命。聯邦與各州、地方的審計機構分別隸屬于各級立法機關，并且彼此之間也相互獨立，不存在領導與被領導的關系，但各州和地方在執行審計工作時，必須遵守聯邦審計機關制定的審計準則等制度。可見，簡單地用“立法型審計”一詞已經難以概括美國審計體制的全貌。同樣，我國的審計體制經過本次修法也完成了中國審計監督史上新的一次質變，并構建了更為科學、系統的監督體系。

我國的行政型審計在獨立性上具有進一步探討的余地。若要保證一種權力具有獨立性必須堅持三個基本原則：第一，監督者與被監督者利益中立（中立原則）。第二，監督者與被監督者之間不相隸屬（分離原則）。第三，權力監督渠道多樣化（多元性原則）。[51]以此觀之，行政型審計體制中在審計監督權內置于行政權（實際上審計監督權是行政權的內部子系統）的情況下，想要監督行政權，甚至要肩負對全部公權力進行全覆蓋式監督的重任，就顯得任重道遠。這種情況在我國監察權演變歷史上也遇到過，我國的行政監察體制長期以來監督效果并不理想，直到2018年《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）的出臺而改制成現在的監察委員會制度，原因也正是監察權內置于行政權，影響了監督的獨立性而難以取得顯著成效。

【立法例比較】

1921年的《美國預算和會計法案》第303條和1980年《美國審計總署法案》第104條，對主計長及其他審計人員的任免條件和程序進行了規定。主計長的任命程序為：先由國會兩院和兩黨議員組成一個特別委員會，由該委員會推薦3名候選人，再報由總統確定1人提交參議院表決，根據參議院的最終表決結果由總統進行任命。總統也可以自己提出主計長人選，但要通過國會的確認和審批。就任職期限而言，主計長每屆任期15年；就主計長的罷免程序而言，只有法定情形時，由參、眾兩院聯合通過決議后才能罷免。

根據1977年的《加拿大審計長法》的規定，審計長任期為10年，年滿65歲就不再繼續任職。凡任過審計長公職者，不得再任此職，在沒有充分理由和未經一定程序的情形下，任何人無權罷免審計長。

根據1985年的《德國聯邦審計院法》的規定，聯邦審計院院長、副院長由總統提名，經參、眾兩院同意后任命，任期12年或至65歲退休，不得連任。除審計院院長外，其他成員均為終身制公務員，不能被任意調離、撤職或被迫提前退休。除審計院院長、副院長外，其余64位重要成員（廳長、主任）均由審計長提名呈請總統任命。

根據1974年的《日本會計檢查院法》的規定，會計檢查官的提名須經兩院同意，由內閣任命，并須得到天皇的認證。會計檢查官在任期內非因法定特殊事由不得免職。

評述：提高審計獨立性可以從政治、體制、機制和技術等多角度切入，除了在權力配置整體結構方面下功夫之外，微觀層面也有很多值得探究的地方。比如，從各國的經驗來看，改變審計長的任命方式和任期制度是一個值得研究的內容。

從以上國外立法比較中可以看出，關于最高審計長官在內的各級審計官員的選任一般有三個特點：第一，包括審計長在內的各級審計官員的任期往往大大長于其他公權力系統官員的任期，審計監督系統的高級官員的任期一般采用終身制或者規定比較長的任期。第二，將審計官員的選任機制復雜化，其提名權、任命權、報酬決定權分別由不同的機構掌握。第三，有關審計法院工作人員的任免程序很嚴格。關于審計監督體制的變化一般需要較長的歷史周期和較大的法律變遷成本，甚至要為此修改憲法和若干相關法律。這種在宏觀體制機制不變的前提下，從技術角度確保審計系統依法獨立履行審計職責的做法值得借鑒。