第二節(jié) 鄰避在中國

中國臺灣地區(qū)研究者最早引入了“NIMBY”概念,并將其翻譯為“鄰避”,也就是“不要建在我家后院”。李永展認為,鄰避設(shè)施是指“服務(wù)廣大地區(qū)民眾,但可能對生活環(huán)境、居民健康與生命財產(chǎn)造成威脅,以至于居民希望不要設(shè)置在其家附近的設(shè)施”1。鄰避設(shè)施雖是社區(qū)不愿意接受的設(shè)施,但卻是達成更廣泛意義上的社會公共福利所不可或缺的。例如,殯儀館是為了提供喪葬設(shè)施及喪葬服務(wù),社區(qū)停車場是為了解決城市停車問題,而垃圾焚燒站則是為了避免因垃圾填埋場飽和所導致的“垃圾圍城”等環(huán)境危害。

2006年,中山大學何艷玲老師發(fā)表了論文《“鄰避沖突”及其解決:基于一次城市集體抗爭的分析》,首次將鄰避研究引入中國大陸地區(qū)。她認為,當時中國正面臨單位制的解體和社區(qū)建設(shè)的興起這兩大制度變遷的挑戰(zhàn),導致“城市居民逐漸從單位人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?他們越來越關(guān)心自己所居住的社區(qū)及其品質(zhì),社區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的公共問題和沖突也越來越多。在這些公共問題中,比較突出的是在自利動機和社區(qū)保護意識高漲下所產(chǎn)生的各類環(huán)境沖突,如鄰避設(shè)施及其帶來的鄰避沖突”2。在此后的10年里,中國的鄰避設(shè)施面臨“一建就鬧”“一鬧就停”的鬧停困境。PX項目、垃圾焚燒站、殯葬設(shè)施、高壓變電站、養(yǎng)老院等眾多設(shè)施均未能擺脫“鬧停”的命運。所以,鄰避問題的學術(shù)研究也越來越多。圖1-1展示了鄰避風險的形成機理。

改革開放以來,中國經(jīng)歷了翻天覆地的變化,尤其是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展令世界矚目。中國常住人口城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高至2020年的63.89%,而2021年3月十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出,“十四五”規(guī)劃時期中國的常住人口城鎮(zhèn)化率的目標為65% 。隨著中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,大量的鄰避設(shè)施成為城市與社會發(fā)展的必需品。以垃圾焚燒站為例,絕大多數(shù)城市均面臨“垃圾圍城”的困境。分類回收、填埋、堆肥和焚燒是當前垃圾處理的四種方法。根據(jù)住建部發(fā)布的《2019年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》, 2019年全國生活垃圾衛(wèi)生填埋場有652座,處理垃圾10948.03萬噸;焚燒處理廠有390座,處理垃圾12174.17萬噸;從地區(qū)分布來看,焚燒處理廠主要集中在東部沿海城市。焚燒處理是一種無害化、減量化和資源化的處理方式,已經(jīng)成為世界上諸多發(fā)達國家和地區(qū)處理生活垃圾的最主要方式。垃圾焚燒處理距今已有100多年的歷史,但在一些城市該項目卻面臨“鄰避困境”,即政府規(guī)劃論證→政府宣布建設(shè)→周邊居民強烈反對→項目被迫擱置的困局。北京六里屯(2006年)、廣東番禺(2009年)、上海松江(2012年)、浙江海鹽(2016年)、安徽宿松(2018年)等諸多引發(fā)群體性事件的案例均昭示著垃圾焚燒發(fā)電項目開工、建設(shè)的艱難。當然,也有一些城市在經(jīng)歷鄰避困境后,運用一系列治理工具,順利建成了項目,實現(xiàn)了項目從破壞性向建設(shè)性的轉(zhuǎn)化。

2014年5月11日,浙江省杭州市余杭區(qū)發(fā)生了因部分民眾反對中泰鄉(xiāng)九峰村生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目建設(shè)的“中泰垃圾焚燒廠事件”。2017年3月24日,《人民日報》在第19版整版刊文《杭州解開了“鄰避”這個結(jié)》,介紹了杭州余杭的中泰群體性事件以及最終實現(xiàn)垃圾焚燒發(fā)電廠原址開工的問題解決過程。同樣, 2016年湖北仙桃發(fā)生了部分群眾反對垃圾焚燒廠建設(shè)的“6·25”事件,一時成為輿論焦點;2017年5月3日,在群眾支持率高達99%的情況下,仙桃垃圾焚燒發(fā)電項目作為該市“一號工程”,在原址重新啟動建設(shè);2018年4月15日,項目投產(chǎn)試運行。

2019年1月,習近平主席在“省部級主要領(lǐng)導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班”上指出,提高防控能力,著力防范化解重大風險。3 防范化解鄰避風險是當下社會治理亟待解決的難題,也對打造共建共治共享的社會治理格局提出了重大挑戰(zhàn)。早在2013年,中國共產(chǎn)黨就提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標,以應(yīng)對各種風險和挑戰(zhàn),提升治理效能。2013年11月12日,中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出:“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”42019年10月31日,中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”5。2020年10月29日,中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》將“國家治理效能得到新提升”作為今后五年中國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標之一,并對“十四五”時期推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重要部署,明確“完善共建共治共享的社會治理制度,扎實推動共同富裕,不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感”6。

事實上,自“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的概念從提出到深入人心之后,中國已經(jīng)出現(xiàn)了眾多建設(shè)性的鄰避風險化解實踐,正基于此,本書探尋從“破壞性”鄰避向“建設(shè)性”鄰里轉(zhuǎn)型的理論建構(gòu)。另外,實現(xiàn)由“鄰避”到“鄰里”的轉(zhuǎn)變,不應(yīng)簡單照搬多中心治理或合作治理等模式,應(yīng)倡導融合中國行政體制特點與現(xiàn)代治理理論的復合治理之道。有別于眾多聚焦鄰避沖突事件機理與對策“破”的研究,本書采用案例分析法、扎根理論、模糊層次分析、實地觀察等多種研究方法,嘗試從十余起鄰避風險化解成功案例中探索“立”的中國經(jīng)驗,有利于破解中國鄰避設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)的“鬧—解”困境,順利推進城鎮(zhèn)化建設(shè);同時,將鄰避運動置于新時代的宏觀視野下,不僅關(guān)注鄰避設(shè)施的共建與共治,更關(guān)注如何共享。

本書后續(xù)章節(jié)安排如下:

第二章“基于內(nèi)容分析的中國鄰避及其治理研究”。該章運用內(nèi)容分析法梳理了2006—2020年發(fā)表的有關(guān)鄰避問題的文獻。通過對析出的933篇學術(shù)期刊文獻的分析,發(fā)現(xiàn)學術(shù)界對鄰避沖突的原因及治理建議均取得了較為豐碩的研究成果。但多集中在失敗案例的困境研究,如寧波PX事件、廣州番禺垃圾焚燒廠事件等就獲得研究者們的廣泛關(guān)注。有學者就指出:“關(guān)于中國鄰避沖突治理的研究仍然集中于沖突何以發(fā)生以及地方政府何以治理失敗,卻很少探討地方政府如何成功治理鄰避沖突。”7僅有的寥寥數(shù)篇關(guān)于成功治理鄰避沖突的文獻也是對偶發(fā)案例的特殊性研究,缺乏通過多案例研究來揭示沖突治理的可行性與普遍性。

第三章“鄰避設(shè)施建設(shè)中的風險感知與風險溝通”。通過第二章的文獻研究,發(fā)現(xiàn)風險感知是鄰避設(shè)施建設(shè)中的重要因素。所以,本章從專家與民眾對風險理解差異的角度研究了風險的不確定性及知識赤字模型,并分析了鄰避設(shè)施建設(shè)中的風險溝通。本章屬于理論建構(gòu)層面,目的是為后續(xù)風險評估研究的展開奠定理論基礎(chǔ)。

第四章“鄰避運動的風險評估研究”。在風險理論研究的基礎(chǔ)上,對鄰避運動可能面臨的風險進行評估。所以本章運用模糊層次分析方法,從鄰避運動參與的主體特征、政府與公眾的互動及參與主體的風險感知三個方面七個層次構(gòu)建鄰避運動的風險認知評估指標體系。研究發(fā)現(xiàn),政府信任水平是影響鄰避風險的最重要指標之一。

第五章“鄰避設(shè)施建設(shè)中的政府信任”。針對風險評估所發(fā)現(xiàn)的政府信任是影響鄰避風險的重要指標,所以本章專門研究了鄰避設(shè)施建設(shè)中的政府信任。通過研究政府信任中的信息不對稱與TCC模型,分析了政府信任的一般屬性。本章重點分析了通過細致的風險建構(gòu)信任的理論框架。

第六章“基于風險社會放大框架理論的鄰避輿情傳播”。中國已經(jīng)進入新媒體時代,新媒體賦予了公眾相對自由的公共空間,自下而上與“個性化”的傳播模式不僅拓展了民眾的權(quán)利主張空間,也放大了輿情傳播的物理邊界。所以,本章運用風險社會放大框架理論,從“醞釀—爆發(fā)—升級—衰退”四個階段構(gòu)建輿情的傳播模型。研究發(fā)現(xiàn),輿情危機應(yīng)對的核心是弱化鄰避風險,即在輿情傳播的過程中提前研判風險源,具體思路為:第一,從源頭上阻止輿情的擴散,即通過權(quán)威機構(gòu)在能見度與合法性方面雙向介入,從而縮短權(quán)力距離,并適當放大合理信息以保證關(guān)鍵信息的披露;第二,如果風險信息擴散亦應(yīng)該防止風險聚集所呈現(xiàn)出的危害性,通過稀釋污名信息與重設(shè)參照物來達到去污名化的目的;第三,為了防治輿情應(yīng)急失靈,通過關(guān)鍵節(jié)點識別與整體性治理的手段達到風險調(diào)適的目標。

第七章“寧波、九江PX事件演化路徑的比較研究”。從本章開始,本書的研究內(nèi)容進入具體行業(yè)層面,目的是為相關(guān)行業(yè)提供實踐的經(jīng)驗借鑒。本章研究了PX項目面臨的鄰避風險及其化解路徑。通過對“鬧—停”的寧波PX項目與順利推進的九江PX項目的演化路徑進行比較研究后發(fā)現(xiàn):在信息時代贏得公眾支持,不能僅靠“通告”“通知”等信息單向傳輸,而是需要大范圍、面對面、細致的科普與宣傳;在公眾權(quán)利意識不斷攀升的背景下,政府需要改變以往的效用主義決策模式,精準定位持不同觀點群體的利益訴求;公眾反對鄰避設(shè)施往往并不是因為PX項目或者垃圾焚燒站有毒、有害,而是擔心設(shè)施建成后,地方政府對其監(jiān)管不力造成環(huán)境侵害。

第八章“好事更好:垃圾焚燒項目鄰避困境的超越機理研究”。本章研究了六個垃圾焚燒站成功化解鄰避風險的機理。垃圾焚燒是解決當前中國“垃圾圍城”的最主要處理方式,但在項目建設(shè)過程中,各地卻普遍陷入“鄰避困境”,導致“好事變壞”。實現(xiàn)垃圾焚燒項目從“污名鄰避”到“和諧鄰里”的轉(zhuǎn)變,需要探索其超越機理。鑒于鄰避困境超越理論的匱乏,本章采用扎根理論對六個成功原址復建的垃圾焚燒項目案例進行分析,從而挖掘出鄰避困境超越的影響因素與機理。研究發(fā)現(xiàn),鄰避困境的超越面向垃圾焚燒項目的全生命周期,涉及施政理念、科學規(guī)劃、技術(shù)領(lǐng)先、風險溝通、共容利益與有效監(jiān)督等六個主范疇。風險溝通與共容利益是關(guān)鍵核心要素。對地方政府而言,實現(xiàn)“好事更好”應(yīng)從側(cè)重應(yīng)急的反應(yīng)式治理走向人民城市的包容性治理。

第九章“上海殯葬設(shè)施面臨的鄰避風險及其化解”。中國正進入老齡化的加速發(fā)展期,而上海已經(jīng)進入了老齡化社會,殯葬設(shè)施的需求將與日俱增。本章研究了上海殯葬設(shè)施改擴建過程中可能會面臨的鄰避風險,通過問卷與訪談的方法,研究了殯葬設(shè)施鄰避風險的影響要素。最后從風險溝通、生命教育、綠色殯葬、公眾參與、空間改造等五個方面給出化解鄰避風險的策略建議。

1 李永展:《鄰避癥候群之解析》,載《都市與計劃》1997年第1期。

2 何艷玲:《“鄰避沖突”及其解決:基于一次城市集體抗爭的分析》,載《公共管理研究》2006年第4卷。

3 《習近平在省部級主要領(lǐng)導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上發(fā)表重要講話》,http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/21/content_5359898.htm, 2021年4月1日訪問。

4 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm, 2021年4月1日訪問。

5 《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm, 2021年4月1日訪問。

6 《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》,http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm, 2021年4月1日訪問。

7 張緊跟:《制造同意:廣州市政府治理鄰避沖突的策略》,載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2017年第3期。