第一部分 電力應(yīng)急救援基礎(chǔ)技術(shù)

Chapter 1
第一章 應(yīng)急管理基礎(chǔ)

模塊一 突發(fā)事件與應(yīng)急管理

培訓(xùn)目標(biāo)

1.了解突發(fā)事件的概念、特點(diǎn)及其分類，理解突發(fā)事件的本質(zhì)特征及發(fā)生、發(fā)展變化規(guī)律。

2.了解突發(fā)事件應(yīng)急管理的概念和特點(diǎn)，熟悉我國(guó)應(yīng)急管理的發(fā)展和現(xiàn)狀及我國(guó)的應(yīng)急管理體系架構(gòu)，了解我國(guó)應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制和應(yīng)急預(yù)案的概念。

3.理解現(xiàn)代應(yīng)急管理理念及內(nèi)涵。

4.了解我國(guó)應(yīng)急管理法制體系的基本構(gòu)成，熟知我國(guó)應(yīng)急法律、法規(guī)的性質(zhì)、特點(diǎn)、目的、任務(wù)、調(diào)整對(duì)象和基本原則。

知識(shí)點(diǎn)

一、突發(fā)事件及其分類與特點(diǎn)

人類社會(huì)發(fā)展到今天，由于社會(huì)化進(jìn)程的加快、對(duì)資源開(kāi)發(fā)利用的加深、網(wǎng)絡(luò)通信的迅猛發(fā)展、多個(gè)領(lǐng)域互聯(lián)互通快速增長(zhǎng)等諸多因素的影響，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然界都進(jìn)入了一個(gè)各類突發(fā)事件發(fā)生概率增多、破壞力更大、影響力更廣的特殊發(fā)展階段。越來(lái)越多的各類危機(jī)及突發(fā)事件，對(duì)人類的生命財(cái)產(chǎn)安全、生態(tài)安全、社會(huì)穩(wěn)定，甚至國(guó)家安全造成越來(lái)越大的威脅。

（一）突發(fā)事件的概念

廣義上講，突然發(fā)生的事情，都可稱之為突發(fā)事件，而突發(fā)事件影響的范圍、造成的危害及發(fā)生、發(fā)展、變化的態(tài)勢(shì)各不相同。本書(shū)所指的突發(fā)事件，是突然發(fā)生的具有公共影響力或嚴(yán)重危害性的重大或敏感事件，即突發(fā)公共事件，簡(jiǎn)稱突發(fā)事件。根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的定義，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。

（二）突發(fā)事件的分類

我國(guó)根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生過(guò)程、性質(zhì)和機(jī)理，將突發(fā)事件主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類。

自然災(zāi)害是指由于自然界發(fā)生異常變化造成的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、社會(huì)失穩(wěn)、資源破壞等現(xiàn)象或一系列事件。自然災(zāi)害主要包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。它的形成必須具備兩個(gè)條件：要有自然異變作為誘因；要有受到損害的人、財(cái)產(chǎn)、資源作為承受災(zāi)害的客體。自然災(zāi)害是人與自然矛盾的一種表現(xiàn)形式，已經(jīng)成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)又好又快發(fā)展的重要因素。

事故災(zāi)難主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故、交通運(yùn)輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。人類的任何生產(chǎn)、生活活動(dòng)過(guò)程中都可能發(fā)生事故。各類事故的起因，或?yàn)樘鞛?zāi)，或因人禍。由于導(dǎo)致事故發(fā)生的原因非常復(fù)雜，往往包括許多偶然因素，因而事故的發(fā)生具有隨機(jī)性質(zhì)。事故災(zāi)難往往造成人員傷害、死亡、職業(yè)病或設(shè)備設(shè)施等財(cái)產(chǎn)損失和其他損失。

公共衛(wèi)生事件主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動(dòng)物疫情以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。引起公共衛(wèi)生事件的因素多種多樣，比如生物因素、食品藥品安全事件、自然災(zāi)害、各種事故災(zāi)難等。重大的公共衛(wèi)生事件不但對(duì)人的健康有影響，還影響社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

社會(huì)安全事件主要包括重大刑事案件、重特大火災(zāi)事件、恐怖襲擊事件、涉外突發(fā)事件、金融安全事件、規(guī)模較大的群體性事件、民族宗教突發(fā)群體事件、學(xué)校安全事件以及其他對(duì)社會(huì)影響嚴(yán)重的突發(fā)事件。社會(huì)安全事件一旦發(fā)生，可能會(huì)造成重大人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失和對(duì)部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、政治安定構(gòu)成重大威脅，并有重大社會(huì)影響。

以上四種突發(fā)事件的分類只是相對(duì)的，各類突發(fā)事件之間又會(huì)相互影響、相互交叉，有些突發(fā)事件很難分清是自然災(zāi)害還是人為事故，而且不同類型的突發(fā)事件是可以相互轉(zhuǎn)化的。例如，洪澇災(zāi)害、重大事故都會(huì)衍生防疫問(wèn)題，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件都會(huì)誘發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。

（三）突發(fā)事件的特點(diǎn)

突發(fā)事件的類型眾多，每類突發(fā)事件都獨(dú)具特點(diǎn)。但總體而言，突發(fā)事件具有以下共同特征。

（1）公共性和社會(huì)性。這種公共性和社會(huì)性表現(xiàn)在：事件本身引起公眾的高度關(guān)注，不能引起公眾的高度關(guān)注的事件不具備公共性，不是公共危機(jī)事件；對(duì)公共利益產(chǎn)生較大消極負(fù)面影響，如危及公共安全、損害公共財(cái)產(chǎn)和廣大民眾的私有財(cái)產(chǎn)，甚至嚴(yán)重破壞正常的社會(huì)秩序、危及社會(huì)的基本價(jià)值等；事件本身與公權(quán)力之間發(fā)生直接聯(lián)系尤其是形成某種公法關(guān)系。

（2）突發(fā)性和緊迫性。突發(fā)事件的發(fā)生往往是突如其來(lái)，如果不能及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，危機(jī)就會(huì)迅速擴(kuò)大和升級(jí)，會(huì)造成更大的危害?！巴话l(fā)”在時(shí)間上體現(xiàn)為來(lái)得快，常常在一瞬間發(fā)生，或者說(shuō)在意想不到的時(shí)間和地點(diǎn)發(fā)生，即使出現(xiàn)預(yù)兆，也是短時(shí)的、難以捕捉和難以識(shí)別的。

（3）危害性和破壞性。危害性和破壞性是突發(fā)事件的本質(zhì)特征，一旦發(fā)生突發(fā)事件，就會(huì)對(duì)生命財(cái)產(chǎn)、社會(huì)秩序、公共安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，如果應(yīng)對(duì)不當(dāng)，就會(huì)造成巨大的生命、財(cái)產(chǎn)損失或社會(huì)秩序的嚴(yán)重動(dòng)蕩。

突發(fā)事件必須借助公權(quán)力的介入和動(dòng)用社會(huì)人力、物力才能解決。公權(quán)力在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)、組織、指揮、協(xié)調(diào)等功能。公權(quán)力介入應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，既是政府的權(quán)力，也是政府的義務(wù)。如果突發(fā)事件不需要公權(quán)力介入，只需要在一定群體中自行解決，這樣的事件就不具有公共危機(jī)事件的公共性。

（四）突發(fā)事件的分級(jí)

按照突發(fā)事件的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中將自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件分為特別重大、重大、較大、一般四個(gè)等級(jí)。

可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的預(yù)警級(jí)別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢(shì)態(tài)和可能造成的危害程度分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)和四級(jí)，分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)識(shí)，一級(jí)為最高級(jí)別。預(yù)警級(jí)別的劃分標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院確定的部門制定。

完整的預(yù)警信息內(nèi)容包括突發(fā)事件名稱、預(yù)警級(jí)別、預(yù)警區(qū)域或場(chǎng)所、預(yù)警期起始時(shí)間、影響估計(jì)及應(yīng)對(duì)措施、發(fā)布單位和時(shí)間等。在日常生活中，可以通過(guò)廣播電臺(tái)、電視、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信、客戶端、公交和地鐵移動(dòng)電視、公共場(chǎng)所電子大屏幕、農(nóng)村廣播等獲取預(yù)警信息。

二、突發(fā)事件應(yīng)急管理

應(yīng)急管理是和突發(fā)事件緊密相連的一個(gè)概念。有了突發(fā)事件，也就有了應(yīng)急管理。

（一）應(yīng)急管理的概念

應(yīng)急管理工作在內(nèi)容、目的、對(duì)象、流程、方法、職責(zé)、管理制度等方面，都與傳統(tǒng)安全生產(chǎn)有很大不同，是新形勢(shì)下出現(xiàn)的一個(gè)新專業(yè)、新領(lǐng)域。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》指出，應(yīng)急管理是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)公共事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后管理過(guò)程中，通過(guò)建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要措施，保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動(dòng)?？梢詮膶W(xué)術(shù)和實(shí)踐兩個(gè)角度理解應(yīng)急管理的概念。

（1）從學(xué)術(shù)的角度講，應(yīng)急管理是一門新興的管理學(xué)科，是一門研究突發(fā)事件的現(xiàn)象及其發(fā)展規(guī)律的新興學(xué)科；是一門綜合了公共管理、運(yùn)籌學(xué)、戰(zhàn)略管理、信息技術(shù)以及各種專門知識(shí)的交叉學(xué)科，是針對(duì)突發(fā)事件的決策優(yōu)化的研究；是為了降低突發(fā)災(zāi)難性事件的危害，基于對(duì)造成突發(fā)事件的原因、發(fā)生、發(fā)展過(guò)程以及所產(chǎn)生的負(fù)面影響的科學(xué)分析，有效集成社會(huì)各方面的資源，采用現(xiàn)代技術(shù)手段和管理方法，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效的應(yīng)對(duì)、控制和處理的一整套理論、方法和技術(shù)體系。

（2）從實(shí)踐的角度講，應(yīng)急管理是政府及其他公共機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中，采取一系列必要措施，保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的有關(guān)活動(dòng)；是在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過(guò)程中，為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件帶來(lái)的危害，基于對(duì)突發(fā)事件的原因、過(guò)程及后果進(jìn)行分析，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的過(guò)程。

（二）應(yīng)急管理的實(shí)質(zhì)

應(yīng)急管理的主體是政府或其他公共機(jī)構(gòu)（單位、企業(yè)），客體（或?qū)ο螅┦峭话l(fā)事件，其目的是降低或減少突發(fā)事件帶來(lái)的影響和損失。

應(yīng)急管理的實(shí)質(zhì)是指突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對(duì)活動(dòng)的過(guò)程，圖1-1直觀地表示出突發(fā)事件的事前、事發(fā)、事中、事后四個(gè)階段應(yīng)急處置的關(guān)系內(nèi)涵，應(yīng)急管理全過(guò)程是一個(gè)動(dòng)態(tài)的“預(yù)防—準(zhǔn)備—響應(yīng)—恢復(fù)—再預(yù)防”的閉環(huán)管理過(guò)程。每個(gè)階段都起源于前一階段，同時(shí)又是下一階段的前提。

（1）預(yù)防準(zhǔn)備階段。該階段主要工作任務(wù)包括應(yīng)急組織規(guī)劃與管理、應(yīng)急體系建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急能力評(píng)估等內(nèi)容，預(yù)防準(zhǔn)備階段是復(fù)雜而全面的，也是最容易被忽視的階段。

（2）監(jiān)測(cè)預(yù)警階段。該階段主要工作任務(wù)包括災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害信息收集與監(jiān)測(cè)監(jiān)控、發(fā)布預(yù)警及啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)等內(nèi)容，監(jiān)測(cè)預(yù)警工作要求及時(shí)、準(zhǔn)確，是應(yīng)急管理的關(guān)鍵階段。

（3）處置救援階段。該階段主要工作任務(wù)包括先期處置、資源調(diào)配、指揮協(xié)調(diào)、現(xiàn)場(chǎng)救援、信息發(fā)布等內(nèi)容，處置救援需要科學(xué)的組織管理和救援技術(shù)支撐，是應(yīng)急管理最為復(fù)雜艱巨的階段。

（4）恢復(fù)重建階段。該階段主要工作任務(wù)包括秩序恢復(fù)、事故調(diào)查、損失評(píng)估、啟動(dòng)重建、總結(jié)提高等內(nèi)容，恢復(fù)重建需要科學(xué)的理念指導(dǎo)，需要復(fù)雜細(xì)致的梳理總結(jié)工作，可能是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

（三）應(yīng)急管理的特點(diǎn)

（1）應(yīng)急處置的時(shí)效性。時(shí)效性就是要求“急”“快”“迅速反應(yīng)”，這是應(yīng)急管理的首要特征。

（2）應(yīng)急救援的人本性。人本性就是應(yīng)急救援要“以人為本”，把保障公眾生命安全和健康作為首要任務(wù)。

（3）應(yīng)急主體的政府主導(dǎo)性。應(yīng)急管理是政府的職責(zé)，政府主導(dǎo)才能使應(yīng)急管理有力、有序、高效進(jìn)行，真正實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作”的應(yīng)急管理機(jī)制。

（4）應(yīng)急技術(shù)的專業(yè)性。以科學(xué)的知識(shí)和專門技術(shù)為武器，講求應(yīng)急技術(shù)的專業(yè)性和科學(xué)性。

（5）應(yīng)急力量的社會(huì)參與性。面對(duì)重大的自然和社會(huì)危機(jī)，沒(méi)有全社會(huì)的積極參與和大力支持，僅僅依靠政府的力量，想圓滿地解決危機(jī)是不可能的。

（四）現(xiàn)代應(yīng)急管理理念

當(dāng)今世界，有效預(yù)防和妥善處置各種突發(fā)事件已經(jīng)成為各國(guó)和社會(huì)各界共同面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加強(qiáng)合作，積極溝通，逐步成為各國(guó)共識(shí)，也逐步形成現(xiàn)代應(yīng)急管理的基本理念。

（1）以人為本。生命至上，在應(yīng)急管理過(guò)程中，更加尊重生命、善待生命，把確保人民身體健康和生命安全作為首要目標(biāo)。

（2）政府主導(dǎo)。面對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，但不能僅僅依靠政府，企事業(yè)單位、社會(huì)組織、公眾、志愿者等也是應(yīng)急管理的重要主體，社會(huì)力量成為核心依托。

（3）預(yù)防為主。應(yīng)急管理從事件處置到事前預(yù)防與事件處置并重轉(zhuǎn)變，注重風(fēng)險(xiǎn)管理，變被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)預(yù)防，從更基礎(chǔ)的層面減少突發(fā)事件的發(fā)生或降低事件帶來(lái)的危害和損失。

（4）科學(xué)應(yīng)對(duì)。應(yīng)急管理是一門科學(xué)，必須尊重客觀規(guī)律，必須依靠科技，注重學(xué)習(xí)，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)優(yōu)化整合各類科技資源，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，形成集監(jiān)測(cè)預(yù)警、指揮調(diào)度、應(yīng)急救援、后勤保障等協(xié)同應(yīng)急機(jī)制，確保應(yīng)急管理科學(xué)有序高效開(kāi)展。

（5）綜合協(xié)調(diào)。突發(fā)事件頻發(fā)且成因更加復(fù)雜，影響更加深遠(yuǎn)，必須建立地區(qū)之間、行業(yè)之間、部門之間、條塊之間、軍民之間以及跨國(guó)之間的密切合作機(jī)制建設(shè)。

（6）公開(kāi)透明。救災(zāi)的同時(shí)，必須實(shí)事求是，加強(qiáng)與社會(huì)各界的信息溝通，加強(qiáng)應(yīng)急新聞宣傳和輿情引導(dǎo)。

（7）依法應(yīng)對(duì)。應(yīng)急管理必須納入法制化軌道，雖然事態(tài)緊急，但應(yīng)急管理必須有法可依，有章可循。

三、國(guó)內(nèi)外突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀與發(fā)展

（一）國(guó)外突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀與發(fā)展

1.美國(guó)

美國(guó)已基本建立起一個(gè)比較完善的應(yīng)急管理組織體系，形成了聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)五個(gè)層次的應(yīng)急管理與響應(yīng)機(jī)構(gòu)。應(yīng)急管理機(jī)制實(shí)行統(tǒng)一管理、屬地為主、分級(jí)響應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行。

為了讓?xiě)?yīng)急預(yù)案體系能夠更有效地針對(duì)不同的突發(fā)安全事故，美國(guó)將不同的電力突發(fā)安全事故進(jìn)行了界定，分為人為事故和非人為事故兩大類。其電力系統(tǒng)突發(fā)安全事故預(yù)案體系建設(shè)涉及預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)典型環(huán)節(jié)，這四個(gè)環(huán)節(jié)是一個(gè)整體，也是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。預(yù)防環(huán)節(jié)包括危險(xiǎn)源及威脅的識(shí)別和危險(xiǎn)緩解等。準(zhǔn)備環(huán)節(jié)主要是應(yīng)急資源準(zhǔn)備、預(yù)案編寫(xiě)與修訂、演練以及預(yù)測(cè)預(yù)警和模擬分析，主要目的是提高應(yīng)急處置能力。響應(yīng)環(huán)節(jié)包括使用應(yīng)急資源緩解災(zāi)害對(duì)人身安全、電力設(shè)施、國(guó)家安全、社會(huì)環(huán)境的危害并啟動(dòng)相關(guān)救援行動(dòng)?；謴?fù)環(huán)節(jié)就是采取行動(dòng)終止應(yīng)急狀態(tài)、恢復(fù)正常秩序等。

關(guān)于電力系統(tǒng)突發(fā)事件管理的立法，美國(guó)陸續(xù)制定了一系列法規(guī)和計(jì)劃，如《聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃》《洪水災(zāi)害防御法》等。

2.加拿大

加拿大將電力行業(yè)突發(fā)安全事故分為三種：電力系統(tǒng)事故、建筑結(jié)構(gòu)事故、流行病事故。電力系統(tǒng)事故是指可能影響發(fā)電站供應(yīng)市場(chǎng)電網(wǎng)及配電系統(tǒng)的事故，這種事故需要啟動(dòng)應(yīng)急計(jì)劃。當(dāng)電力傳輸設(shè)施由于火災(zāi)或其他災(zāi)害導(dǎo)致建筑結(jié)構(gòu)部分或全部不可用時(shí)，可被認(rèn)作為建筑結(jié)構(gòu)事故，這種事故同樣需要采取應(yīng)急計(jì)劃。一場(chǎng)流行病疫影響輸電系統(tǒng)20%～40%的員工3～4周不能進(jìn)行工作時(shí)，可被認(rèn)作是流行病事故。

加拿大電力系統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)涉及三方面部門：能源部、發(fā)電企業(yè)、獨(dú)立電力運(yùn)營(yíng)商。加拿大應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)主要包含突發(fā)安全事件分析、應(yīng)急管理支持團(tuán)隊(duì)、應(yīng)急運(yùn)行中心、應(yīng)急演練規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案體系維護(hù)等五個(gè)方面。

在電力系統(tǒng)應(yīng)急管理方面，《加拿大電力法案（1998）》第39章規(guī)定：由能源部及獨(dú)立電力運(yùn)營(yíng)商作為責(zé)任組織負(fù)責(zé)組織市場(chǎng)參與者進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案建設(shè)并保障能對(duì)電力應(yīng)急事件進(jìn)行有效管理。加拿大獨(dú)立電力運(yùn)營(yíng)商建立了應(yīng)急預(yù)案管理機(jī)構(gòu)（Emergency Planning Team Framework, EPTF），進(jìn)行統(tǒng)籌準(zhǔn)備應(yīng)急預(yù)案體系并提供長(zhǎng)期維護(hù)。依據(jù)加拿大《加拿大電力法案（1998）》第5章11節(jié)規(guī)定，由獨(dú)立電力運(yùn)營(yíng)商建立相關(guān)應(yīng)急預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)，其中主要包含電力預(yù)案內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、電力預(yù)案測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)、電力應(yīng)急通信標(biāo)準(zhǔn)等。電力應(yīng)急通信標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定企業(yè)必須提供全天候24h運(yùn)行聯(lián)系電話及企業(yè)主管領(lǐng)導(dǎo)電話以供應(yīng)急管理。

3.英國(guó)

英國(guó)注重多層分工、上下聯(lián)動(dòng)、跨部門協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制。英國(guó)沒(méi)有常設(shè)的中央級(jí)部門專職負(fù)責(zé)應(yīng)急管理工作，國(guó)家層面主要由內(nèi)閣國(guó)民應(yīng)急事務(wù)秘書(shū)處牽頭，而在地方層面，警察、消防、醫(yī)療救助等部門并不直接隸屬于地方政府。在這種復(fù)雜的體制下，經(jīng)過(guò)多年的摸索，英國(guó)建立了中央政府三級(jí)響應(yīng)模式：第一級(jí)是超出地方處置范圍和能力但不需要跨部門協(xié)調(diào)的重大突發(fā)公共事件，由相關(guān)中央部門作為“主責(zé)政府部門”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)上下級(jí)關(guān)系，主導(dǎo)事件處理；第二級(jí)是產(chǎn)生大范圍影響并需要中央?yún)f(xié)調(diào)處置的突發(fā)公共事件，啟動(dòng)內(nèi)閣簡(jiǎn)報(bào)室（COBR）機(jī)制，協(xié)調(diào)軍隊(duì)、情報(bào)機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門進(jìn)行處置；第三級(jí)是產(chǎn)生大范圍蔓延性、災(zāi)難性影響的突發(fā)公共事件，啟動(dòng)COBR機(jī)制。這時(shí)的COBR是在首相或副首相的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)的，決定全國(guó)范圍內(nèi)的應(yīng)對(duì)措施。地方層面建立“金、銀、銅”三級(jí)指揮運(yùn)行機(jī)制。“金”層級(jí)負(fù)責(zé)“做什么”的問(wèn)題；“銀”層級(jí)負(fù)責(zé)“如何做”的問(wèn)題，根據(jù)“金”層級(jí)下達(dá)的指令分配任務(wù)；“銅”層級(jí)在現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)具體實(shí)施應(yīng)急處置任務(wù)。

在英國(guó)，與電力應(yīng)急管理相關(guān)的法規(guī)主要有《電力法》《電力供應(yīng)緊急狀態(tài)實(shí)施規(guī)則》《國(guó)民緊急事故法》等。英國(guó)政府1989年的《電力法》中明確提出：設(shè)置“電監(jiān)會(huì)”代表英國(guó)政府對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一管理。電監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)起草、修改、核定所有有關(guān)法律法規(guī)，內(nèi)容涉及電力市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)規(guī)則、電力市場(chǎng)參與者必須達(dá)到的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急機(jī)制等。

4.日本

日本所處的地理位置特殊，是自然災(zāi)害的多發(fā)國(guó)家，發(fā)生地震、臺(tái)風(fēng)、海嘯等災(zāi)害的頻率極高。因此，日本的應(yīng)急管理制度比較完善，各級(jí)政府為了應(yīng)對(duì)各種可能的突發(fā)公共事件，采取了完善立法、加強(qiáng)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立危機(jī)管理體制等有效措施。日本電力中央研究所根據(jù)地震頻發(fā)的特點(diǎn)，重點(diǎn)開(kāi)展了危機(jī)分類及評(píng)估的研究，研究了地震等外部危機(jī)因素對(duì)城市電網(wǎng)的影響，并以安全性和經(jīng)濟(jì)性為評(píng)價(jià)目標(biāo)，提出了提高城市電網(wǎng)抗災(zāi)能力的改造方案和詳細(xì)的電網(wǎng)應(yīng)急預(yù)案?？偨Y(jié)來(lái)說(shuō)，日本形成了特色鮮明、成效顯著的應(yīng)急管理體系。其主要特點(diǎn)如下：

（1）應(yīng)急管理法律體系健全完善。在預(yù)防和應(yīng)對(duì)災(zāi)害方面，日本堅(jiān)持“立法先行”，建立了完善的應(yīng)急管理法律體系。

（2）應(yīng)急管理組織體系科學(xué)嚴(yán)密。日本建立了中央政府、都道府縣（省級(jí)）政府、市町村政府分級(jí)負(fù)責(zé)，以市町村為主體，消防、國(guó)土交通等有關(guān)部門分類管理，密切配合，防災(zāi)局綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理組織體制。

（3）應(yīng)急保障有力。一是建立了專職和兼職相結(jié)合的應(yīng)急隊(duì)伍；二是應(yīng)急設(shè)施齊備；三是應(yīng)急物資種類多、數(shù)量足、質(zhì)量高。

（4）預(yù)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急通信系統(tǒng)完善發(fā)達(dá)。利用先進(jìn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)系統(tǒng)，實(shí)時(shí)跟蹤和監(jiān)測(cè)天氣、地質(zhì)、海洋、交通等變化；建立起覆蓋全國(guó)、功能完善、技術(shù)先進(jìn)的應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)。

（二）我國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀與發(fā)展

我國(guó)現(xiàn)代應(yīng)急管理體系建設(shè)的起步之年是2003年，2005年召開(kāi)的全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議指出：加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，是維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾利益的重要保障，是履行政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容。

1.我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理的工作原則

《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五條規(guī)定，“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則”，這是突發(fā)事件應(yīng)急管理最核心的指導(dǎo)原則。《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》提出了六項(xiàng)工作原則，即以人為本，減少危害；居安思危，預(yù)防為主；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)；依法規(guī)范，加強(qiáng)管理；快速反應(yīng)，協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)；依靠科技，提高素質(zhì)。

2.我國(guó)應(yīng)急管理工作的主要實(shí)踐歷程

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系建設(shè)起步較晚，在新中國(guó)成立直到21世紀(jì)初的幾十年里，從最初的單一部門應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種到區(qū)域綜合災(zāi)害應(yīng)對(duì)，取得了一些研究成果和實(shí)踐成果，但還沒(méi)有形成應(yīng)急預(yù)案和相應(yīng)的體制機(jī)制組成的應(yīng)急管理體系，應(yīng)急救災(zāi)的效率低、成本高，災(zāi)害的科學(xué)應(yīng)對(duì)存在許多薄弱環(huán)節(jié)。2003年的SARS事件成為推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代應(yīng)急管理體系建設(shè)的里程碑事件，之后我國(guó)應(yīng)急管理體系的科學(xué)化、正規(guī)化建設(shè)開(kāi)始起步。2007年，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布實(shí)施，“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系正式確立，標(biāo)志著我國(guó)的應(yīng)急管理工作走上了法制化的軌道。時(shí)至今日，我國(guó)應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)已基本奠定，“一案三制”逐步完善，科學(xué)的應(yīng)急理念逐步深入人心，應(yīng)急能力得到了進(jìn)一步增強(qiáng)。表1-1列舉了我國(guó)應(yīng)急管理工作發(fā)展過(guò)程中的重大事件。

3.我國(guó)電力突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀與發(fā)展

電力工業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生活中扮演著舉足輕重的角色。電力系統(tǒng)存在于自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境中，易受到極端自然條件的挑戰(zhàn)和來(lái)自社會(huì)環(huán)境的損壞或破壞。同時(shí)，電力系統(tǒng)災(zāi)害也會(huì)對(duì)社會(huì)環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重影響。健全和完善電力企業(yè)應(yīng)急管理體系，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)水平，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要。

與我國(guó)應(yīng)急管理發(fā)展同步，我國(guó)電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)急管理體系建設(shè)從2003年開(kāi)始起步，以2008年南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害為分水嶺，電網(wǎng)應(yīng)急管理的發(fā)展大致經(jīng)歷了應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)階段和應(yīng)急管理體系全面建設(shè)兩個(gè)發(fā)展階段。經(jīng)過(guò)近20年的建設(shè)與發(fā)展，各大電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)急管理體系建設(shè)初步完善，應(yīng)急組織體系、應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)體系、應(yīng)急預(yù)案體系、培訓(xùn)演練體系等全面建成并發(fā)揮重要作用，應(yīng)急隊(duì)伍能力、綜合保障能力、輿情應(yīng)對(duì)能力、恢復(fù)重建能力、預(yù)測(cè)預(yù)警能力、應(yīng)急信息與指揮協(xié)調(diào)能力顯著增強(qiáng)，為確保電網(wǎng)安全生產(chǎn)和突發(fā)事件科學(xué)有效處置提供了重要支撐。

（1）國(guó)家電網(wǎng)公司的應(yīng)急管理工作

國(guó)家電網(wǎng)公司深入貫徹黨的十九大精神和習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)重要指示精神，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急工作部署，堅(jiān)持“依法治安、科技興安、改革強(qiáng)安、鐵腕治安”，加強(qiáng)安全管理，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，不斷提升本質(zhì)安全水平。

近年來(lái)，國(guó)家電網(wǎng)公司在夯實(shí)安全基礎(chǔ)的同時(shí)，居安思危，未雨綢繆，牢固樹(shù)立科學(xué)應(yīng)急理念和主動(dòng)應(yīng)急意識(shí)，不斷強(qiáng)化應(yīng)急管理，開(kāi)展應(yīng)急能力建設(shè)評(píng)估，健全應(yīng)急體系，提升應(yīng)急能力，科學(xué)高效處置突發(fā)事件，有力保障了電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行和可靠供電。結(jié)合電力行業(yè)特點(diǎn)和公司實(shí)際，落實(shí)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理?xiàng)l例》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》等要求，大力開(kāi)展“統(tǒng)一指揮、結(jié)構(gòu)合理、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、資源共享、保障有力”的應(yīng)急體系建設(shè)，取得顯著工作成效。

①應(yīng)急組織體系建設(shè)。成立了覆蓋總部、分部、省、地市和縣公司層面的應(yīng)急指揮和管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)急工作由安監(jiān)部歸口管理，分設(shè)安全應(yīng)急辦和穩(wěn)定應(yīng)急辦；相關(guān)職能部門按照“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則具體實(shí)施；應(yīng)急工作管理實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、專業(yè)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

②應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。建成由總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場(chǎng)處置方案構(gòu)成的應(yīng)急預(yù)案體系，實(shí)現(xiàn)了預(yù)案體系“橫向到邊、縱向到底、上下對(duì)應(yīng)、內(nèi)外銜接”，涵蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等突發(fā)事件，覆蓋公司總部、分部、省、地市、縣公司各級(jí)單位。

③應(yīng)急制度體系建設(shè)。加強(qiáng)應(yīng)急規(guī)章制度建設(shè)，建立了完備的應(yīng)急規(guī)章制度體系，明確了應(yīng)急工作職責(zé)、分工、流程、機(jī)制、要求等。

④培訓(xùn)演練體系建設(shè)。建成投運(yùn)兩個(gè)公司總部應(yīng)急培訓(xùn)基地，結(jié)合所處區(qū)域氣候特點(diǎn)和電網(wǎng)實(shí)際，以防范大面積停電事件為重點(diǎn)，開(kāi)展豐富多樣的應(yīng)急培訓(xùn)和演練，建設(shè)開(kāi)發(fā)了科學(xué)完備的應(yīng)急技能培訓(xùn)課程體系和培訓(xùn)教材體系。

⑤科技支撐體系建設(shè)。積極開(kāi)展雨雪冰凍、山火、地質(zhì)災(zāi)害等監(jiān)測(cè)、預(yù)警、防治技術(shù)研究，取得了豐碩的成果。

⑥應(yīng)急能力建設(shè)。組建并不斷完善省、地市和縣三級(jí)應(yīng)急搶修隊(duì)伍、應(yīng)急救援基干分隊(duì)和應(yīng)急專家隊(duì)伍；建設(shè)覆蓋各大區(qū)域的公司級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)，以及省級(jí)、地市級(jí)公司應(yīng)急物資庫(kù)，配備應(yīng)急電源、照明類、運(yùn)輸車輛類、單兵裝備類、餐飲、宿營(yíng)、救援、生命救助、醫(yī)療、應(yīng)急通信等多種應(yīng)急裝備；建立電網(wǎng)防冰、防山火、防雷、防臺(tái)風(fēng)等各類在線監(jiān)測(cè)、監(jiān)控系統(tǒng)，整合利用相關(guān)信息，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)預(yù)警能力；各級(jí)單位應(yīng)急指揮中心全面建成投運(yùn)，實(shí)現(xiàn)總部、?。ǚ植浚?、地市、縣四級(jí)應(yīng)急指揮中心互聯(lián)互通，應(yīng)急指揮中心整合電網(wǎng)調(diào)度、生產(chǎn)、營(yíng)銷等內(nèi)部信息，以及氣象、交通、輿情等外部信息，提供應(yīng)急指揮和輔助決策功能，在歷次重特大自然災(zāi)害應(yīng)急處置和重大活動(dòng)保供電工作中，發(fā)揮了重要作用。

（2）南方電網(wǎng)公司的應(yīng)急管理工作

南方電網(wǎng)公司以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為根本遵循，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記提出的“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新理念，開(kāi)展電網(wǎng)抗災(zāi)能力建設(shè)，降低因?yàn)?zāi)損失；嚴(yán)格規(guī)范應(yīng)急搶修管理，確保搶修安全和質(zhì)量；科學(xué)規(guī)劃應(yīng)急保障能力建設(shè)，提升應(yīng)急處置水平，提升客戶服務(wù)應(yīng)急工作水平。

近年來(lái)，南方電網(wǎng)公司堅(jiān)持“預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”的主線思維，和“不因應(yīng)急處置不當(dāng)導(dǎo)致事故事件擴(kuò)大”的底線思維，大力開(kāi)展應(yīng)急管理體系建設(shè)，形成了以“三個(gè)體系、一個(gè)機(jī)制”為核心的應(yīng)急管理體系框架。

①應(yīng)急組織體系。建設(shè)以公司總部為核心，覆蓋“網(wǎng)、省、地、縣”的四級(jí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，形成以各單位主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任總指揮、應(yīng)急辦（安監(jiān)部）與各專業(yè)管理部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮部指揮協(xié)調(diào)的應(yīng)急指揮體系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理工作統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作。

②應(yīng)急預(yù)案體系。建成以總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、專項(xiàng)部門預(yù)案、現(xiàn)場(chǎng)處置方案（應(yīng)急處置卡）構(gòu)成的四層應(yīng)急預(yù)案體系，覆蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等四類突發(fā)事件，公司級(jí)應(yīng)急預(yù)案承接國(guó)家相關(guān)預(yù)案，下屬分、子公司預(yù)案、地市級(jí)單位預(yù)案、縣級(jí)供電企業(yè)預(yù)案上下銜接，并與相關(guān)級(jí)別政府預(yù)案實(shí)現(xiàn)有效銜接。

③應(yīng)急保障體系。應(yīng)急保障體系是快速有序開(kāi)展抗災(zāi)搶修復(fù)電的重要支撐，主要包括應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急物資、應(yīng)急裝備、應(yīng)急指揮平臺(tái)和應(yīng)急基地等5個(gè)方面。按照“內(nèi)外結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合”的原則，全面組建了承擔(dān)輸配電線路、變電、通信、配電、試驗(yàn)及其他專業(yè)應(yīng)急搶修隊(duì)伍；按照“分層、分級(jí)、分類管理”的原則，建成“一級(jí)+二級(jí)+急救包”模式的應(yīng)急物資保障體系，統(tǒng)籌管理全網(wǎng)應(yīng)急物資，按照“實(shí)物儲(chǔ)備+協(xié)議儲(chǔ)備”的方法，最大限度地提升應(yīng)急供應(yīng)能力，實(shí)現(xiàn)科學(xué)調(diào)配，保證供應(yīng)；制定《應(yīng)急裝備分類及產(chǎn)品目錄》和《應(yīng)急裝備配置指導(dǎo)原則》，明確應(yīng)急物資的分類及配置原則，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急裝備標(biāo)準(zhǔn)化管理，配置了應(yīng)急指揮通信、應(yīng)急發(fā)電、電力搶修等應(yīng)急裝備，以滿足應(yīng)急處置需要；建立覆蓋“網(wǎng)、省、地、縣”各級(jí)單位的應(yīng)急指揮平臺(tái)，以確保應(yīng)急指揮政令暢通；按照1個(gè)綜合應(yīng)急基地+N個(gè)專項(xiàng)應(yīng)急基地（地震、臺(tái)風(fēng)、低溫雨雪冰凍災(zāi)害）的“1+N”模式建設(shè)公司應(yīng)急基地，承擔(dān)應(yīng)急指揮人員培訓(xùn)、應(yīng)急隊(duì)伍駐扎與實(shí)訓(xùn)、應(yīng)急演練等任務(wù)，為突發(fā)事件應(yīng)急處置提供人才支撐。

④應(yīng)急運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。規(guī)范建立“預(yù)警發(fā)布—響應(yīng)啟動(dòng)—后期處置—響應(yīng)解除—災(zāi)后重建”的突發(fā)事件應(yīng)急處置流程；根據(jù)地域及災(zāi)害特點(diǎn)，建立“災(zāi)前防、災(zāi)中守、災(zāi)后搶”的抗擊臺(tái)風(fēng)應(yīng)急工作機(jī)制，全力提升災(zāi)前預(yù)防預(yù)警及應(yīng)急反應(yīng)能力、災(zāi)中指揮協(xié)調(diào)與響應(yīng)能力、確保第一時(shí)間開(kāi)展災(zāi)后搶修復(fù)電工作，并做好搶險(xiǎn)救援工作中的人員保障、物資保障、安全保障及外部協(xié)調(diào)工作。

⑤開(kāi)展應(yīng)急處置后評(píng)估，實(shí)現(xiàn)“PDCA”動(dòng)態(tài)管理。制定《應(yīng)急處置后評(píng)估工作規(guī)范》，規(guī)范評(píng)估方法，閉環(huán)管控應(yīng)急處置工作，不斷提升應(yīng)急管理水平和處置能力。