第一章 緒論：“決勝脫貧攻堅，共享全面小康”的莊嚴(yán)承諾

第一節(jié) 研究背景

一、課題研究的國內(nèi)背景

2012年11月，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會鄭重提出到2020年全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)。這標(biāo)志著，在遼闊的中華大地上，具有5000多年文明史、飽經(jīng)滄桑的古老中國，在中國共產(chǎn)黨的英明領(lǐng)導(dǎo)下，在經(jīng)歷了28年艱苦卓絕的斗爭并建立了中華人民共和國，經(jīng)過近30年的社會主義革命和建設(shè)，尤其是30多年的改革開放之后，已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的歷史性巨變，開始闊步邁向中華民族偉大復(fù)興的新征程——決勝全面建成小康社會，滿懷豪情開啟全面建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新時代。

到2020年全面建成小康社會，是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民邁向社會主義現(xiàn)代化“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的第一個，是中國共產(chǎn)黨“向人民、向歷史做出的莊嚴(yán)承諾，是中華民族偉大復(fù)興征程上的又一座重要里程碑”[1]。全面建成小康社會與全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，對于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興都具有重要的意義，前者是關(guān)鍵一步，后者是前者的深化與提升。全面建成小康社會中“小康”指的是發(fā)展水平，“全面”指的是發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。[2]這就要求在推進(jìn)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中，要做到“三個全覆蓋”：一是建設(shè)領(lǐng)域的全覆蓋，二是成果享受的全覆蓋，三是實(shí)現(xiàn)區(qū)域的全覆蓋。“建設(shè)領(lǐng)域的全覆蓋”，就是要做到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”統(tǒng)籌推進(jìn)，“促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)各個環(huán)節(jié)、各個方面協(xié)調(diào)發(fā)展”[3]; “成果享受的全覆蓋”，就是要牢固樹立共享發(fā)展的理念，“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，把實(shí)現(xiàn)人民幸福作為發(fā)展的目標(biāo)和歸宿，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”[4]，使全面小康成為惠及全體人民的小康；“實(shí)現(xiàn)區(qū)域的全覆蓋”，就是不僅要使全面小康社會覆蓋到東中西部，還要促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展、融合發(fā)展。正是在這個意義上，2012年12月29日、30日在河北省阜平縣考察扶貧開發(fā)工作時，習(xí)近平同志就明確地指出，“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會。大家要深刻理解這句話的含義”[5]。2015年1月29日，習(xí)近平同志在國家民委《工作簡報》第6期上所作的批示中指出，“全面實(shí)現(xiàn)小康，一個民族都不能少，一個都不能掉隊(duì)。”[6]在黨的十八屆五中全會上，習(xí)近平同志指出：“《建議》把農(nóng)村人口脫貧作為全面建成小康社會的基本標(biāo)志，強(qiáng)調(diào)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，以更大決心、更精確思路、更有力措施，采取超常規(guī)手段，實(shí)施精準(zhǔn)脫貧工程，確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”[7]，將這一任務(wù)作為“十三五”規(guī)劃的一項(xiàng)底線性任務(wù)和標(biāo)志性的指標(biāo)。

“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧”的要求是“兩不愁、三保障、一高于、一接近”，即“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平”[8]。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，截至2014年底，我國還有7000多萬貧困人口。[9]這些貧困人口絕大多數(shù)分布在邊遠(yuǎn)山區(qū)、革命老區(qū)、邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)等集中連片特困地區(qū)，生產(chǎn)生活條件差，基本公共服務(wù)水平低，自然生態(tài)惡劣，減貧成本高，脫貧難度大。如期實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不啻是“打一場硬仗”。為此，2015年11月29日頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中指出：“扶貧開發(fā)事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)人民福祉，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，事關(guān)國家長治久安，事關(guān)我國國際形象。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是促進(jìn)全體人民共享改革發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重大舉措，是體現(xiàn)中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要標(biāo)志，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下擴(kuò)大國內(nèi)需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要途徑。”[10]同時明確要求：“各級黨委和政府必須把扶貧開發(fā)工作作為重大政治任務(wù)來抓，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感、使命感和緊迫感，切實(shí)解決好思想認(rèn)識不到位、體制機(jī)制不健全、工作措施不落實(shí)等突出問題，不辱使命、勇于擔(dān)當(dāng)，只爭朝夕、真抓實(shí)干，加快補(bǔ)齊全面建成小康社會中的這塊突出短板，決不讓一個地區(qū)、一個民族掉隊(duì)，實(shí)現(xiàn)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》確定的脫貧攻堅目標(biāo)。”[11]在2017年10月召開的中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上，習(xí)近平同志發(fā)出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”的號令，他指出：“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會是我們黨的莊嚴(yán)承諾。”[12]這充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的堅強(qiáng)決心和堅定信心。

為打贏這場脫貧攻堅戰(zhàn)，黨中央提出了實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”基本方略的要求。“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”二者緊密聯(lián)系，前者為手段，后者是目的。2017年3月，習(xí)近平同志在參加十二屆人大四川代表團(tuán)審議時指出：“脫貧攻堅貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)、成敗之舉在精準(zhǔn)。必須在精準(zhǔn)施策上出實(shí)招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下功夫、在精準(zhǔn)落地上見成效。”[13]這就要求在推進(jìn)脫貧攻堅中，著力改變過去扶貧工作的傳統(tǒng)模式，在宣傳教育、力量動員、資源配置、幫扶舉措等方面，做到“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退，全過程都要精準(zhǔn)，有的需要下一番‘繡花’功夫”[14]。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，必須繡好“精準(zhǔn)扶貧”這朵花，使之結(jié)出“精準(zhǔn)脫貧”之果。

黨中央在這個時點(diǎn)上提出“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”這一基本方略，具有極其深刻的歷史背景和重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此，有必要對中國扶貧開發(fā)的歷史進(jìn)程作一個簡要的回顧。

“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”是在改革開放以來我國扶貧開發(fā)取得舉世矚目的偉大成就，全面建成小康社會，脫貧攻堅面臨著諸多新特點(diǎn)、新形勢和新任務(wù)的背景下提出來的。回顧改革開放40年來中國扶貧開發(fā)的歷程，可以加深我們對精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略的認(rèn)識。

對改革開放以來中國扶貧開發(fā)階段的劃分，學(xué)術(shù)界已基本形成共識[15]，大致可劃分為以下幾個階段：

第一階段：以體制改革推動減貧階段（1978—1985年）。中華人民共和國成立至改革開放前，盡管我國社會主義建設(shè)取得了舉世矚目的偉大成就，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)薄弱，加之人民公社制度對農(nóng)民勞動積極性的嚴(yán)重影響以及“文化大革命”極“左”路線的沖擊等因素的綜合作用，我國農(nóng)村貧困問題依然相當(dāng)突出，絕對貧困人口仍大量存在，按當(dāng)時我國政府的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，到1978年農(nóng)村貧困人口規(guī)模仍高達(dá)2.5億人，占全國人口總數(shù)的25.97%，占世界貧困人口總數(shù)的1/4，農(nóng)村貧困發(fā)生率達(dá)到30.7%[16]。有學(xué)者以2010年的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)（即農(nóng)村居民人均可支配收入2300元）的當(dāng)年價衡量，1978年我國農(nóng)村貧困人口高達(dá)7.7億人，農(nóng)村居民貧困發(fā)生率為97.5%[17]。

面對如此嚴(yán)峻的農(nóng)村貧困問題，黨中央審時度勢，果斷推動了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的農(nóng)村改革，到1981年年底全國農(nóng)村已有90%以上的生產(chǎn)隊(duì)建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，1983年年底全國農(nóng)村基本上實(shí)行了家庭承包經(jīng)營責(zé)任制。1984年，中央提出土地承包期一般在15年以上。同時配套實(shí)施了提高農(nóng)產(chǎn)品價格（有18種農(nóng)產(chǎn)品的價格平均上調(diào)24.8%）、發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)等多項(xiàng)改革，極大地解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力。1978—1984年，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出平均每年保持了7.7%的增長速度，以不變價計算的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增加了42.23%，農(nóng)民人均純收入也由133.6元上升到1985年的397.6元，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度這一偉大創(chuàng)舉，不僅使中國農(nóng)業(yè)迎來了“黃金增長時期”，而且在短短幾年時間內(nèi)解決了1億多人的溫飽問題。農(nóng)村貧困人口的絕對數(shù)量從2.5億人下降到1.3億人，貧困發(fā)生率從30.7%下降到15.1%，成為人類消除貧困歷史上的一項(xiàng)奇跡[18]。

在充分發(fā)揮“制度減貧”作用的基礎(chǔ)上，中央開始對解決貧困地區(qū)群眾溫飽問題做出部署。1982年中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組決定對“三西地區(qū)”實(shí)施為期十年的農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)計劃，從1983年開始每年撥款2億元，支持該地區(qū)重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)，并于1992年將該計劃再延長十年[19]。1984年9月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》（以下簡稱《通知》），指出：中共十一屆三中全會以來，全國農(nóng)村形勢越來越好；但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還存在發(fā)展不平衡的狀態(tài)，特別是還有幾千萬人口仍未擺脫貧困，群眾的溫飽問題尚未完全解決。為此，《通知》提出了六條措施和要求[20]：一是明確指導(dǎo)思想，改變貧困地區(qū)面貌的根本途徑是依靠當(dāng)?shù)厝嗣褡约旱牧α浚虻刂埔耍l(fā)展商品生產(chǎn)，增強(qiáng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部活力，要糾正單純救濟(jì)的觀點(diǎn)；二是進(jìn)一步放寬政策，實(shí)行比一般地區(qū)更靈活、更開放的政策；三是減輕負(fù)擔(dān)，給予優(yōu)惠；四是搞活商品流通，加速商品周轉(zhuǎn)；五是增加智力投資；六是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，督促各項(xiàng)措施的落實(shí)。

第二階段：以開發(fā)式扶貧推動減貧階段（1986—1993年）。在這一階段，為貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》的精神，國務(wù)院成立了專門的扶貧機(jī)構(gòu)——國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年改為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組）及其辦公室。以此為標(biāo)志，我國扶貧開發(fā)進(jìn)入了有計劃、有組織、有針對性地開展大規(guī)模扶貧開發(fā)階段。1986年6月10日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會議紀(jì)要》指出：目前，全國仍有一部分地區(qū)生產(chǎn)條件很差，社會生產(chǎn)力發(fā)展緩慢，經(jīng)濟(jì)文化落后，部分農(nóng)民的溫飽問題尚未完全解決。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)部門必須下大的決心，爭取在“七五”期間解決大多數(shù)貧困地區(qū)人民的溫飽問題。并在這個基礎(chǔ)上，使貧困地區(qū)初步形成依靠自身力量發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的能力，逐步擺脫貧困，走向富裕。[21]此間，國家建立了以縣為單位的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制，確立了331個貧困縣和256個扶貧專項(xiàng)貸款縣為國家重點(diǎn)扶持的對象。后來國家在第七個五年計劃中列了專章，即第十九章“老、少、邊、窮地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。其中對支持“老少邊窮地區(qū)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了具體要求，明確提出：國家對老、少、邊、窮地區(qū)繼續(xù)在資金方面實(shí)行扶持政策；繼續(xù)減輕老、少、邊、窮地區(qū)的稅收負(fù)擔(dān)。進(jìn)一步組織發(fā)達(dá)地區(qū)和城市對老、少、邊、窮地區(qū)的對口支援工作。[22]

這一階段扶貧開發(fā)的最大亮點(diǎn)是國家確定了開發(fā)式扶貧的方針，將此前主要通過救濟(jì)方式短期解決貧困人口的生存或溫飽問題的方式，轉(zhuǎn)變到提高貧困人群和貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力上，力求實(shí)現(xiàn)從救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變。主要措施是通過加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善基本生產(chǎn)條件，幫助農(nóng)民發(fā)展種養(yǎng)業(yè)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過采取上述措施，國家重點(diǎn)扶持貧困縣農(nóng)民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483.7元；農(nóng)村貧困人口由1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，年均遞減6.2%；貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貜?4.8%下降到8.7%。[23]

第三階段：以綜合性扶貧攻堅推動減貧階段（1994—2000年）。經(jīng)過大規(guī)模的開發(fā)式扶貧階段，我國農(nóng)村貧困人口大為減少。然而，以當(dāng)時貧困標(biāo)準(zhǔn)來衡量，全國還有8000萬貧困人口，他們絕大多數(shù)分布在地理區(qū)位十分特殊的區(qū)域——西南大石山區(qū)（缺土）、西北黃土高原區(qū)（嚴(yán)重缺水）、秦巴貧困山區(qū)（土地落差大、耕地少、交通狀況惡劣、水土流失嚴(yán)重）以及青藏高寒區(qū)（積溫嚴(yán)重不足）等幾類地區(qū)。導(dǎo)致貧困的主要因素是自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和社會發(fā)育落后等[24]。還應(yīng)該指出的是，這時候的貧困問題主要是溫飽問題，凸顯出解決這個問題的緊迫性。

進(jìn)入90年代，我國改革開放已經(jīng)推進(jìn)了十幾年，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有了長足的進(jìn)步，與此同時區(qū)域發(fā)展和收入分配的差距也開始凸顯出來。改革開放初期，鄧小平就提出了“兩個大局”的設(shè)想。在1992年南方談話中，他進(jìn)一步明確指出：“可以設(shè)想，在本世紀(jì)末達(dá)到小康水平的時候，就要突出地提出和解決這個問題。”[25]這大大增強(qiáng)了解決8000萬貧困人口溫飽問題的緊迫性。基于此，1994年2月國務(wù)院召開了全國扶貧開發(fā)工作會議，做出了實(shí)施《國家八七扶貧攻堅計劃》（以下簡稱《計劃》）的重大決策部署。《計劃》明確提出，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，到2000年底基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。這是新中國歷史上第一個有明確目標(biāo)、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發(fā)行動綱領(lǐng)。[26]

《計劃》的實(shí)施具有與以往不同的鮮明特點(diǎn)，扶貧開發(fā)工作由道義性扶貧向制度性扶貧轉(zhuǎn)變，由救濟(jì)性扶貧向開發(fā)性扶貧轉(zhuǎn)變，由扶持貧困地區(qū)（主要是貧困縣）向扶持貧困村、貧困戶（主要是沒有解決溫飽的貧困人口）轉(zhuǎn)變。[27]實(shí)施“攻堅計劃”的具體舉措主要有：第一，確立了以到村到戶為重點(diǎn)的扶貧方式。強(qiáng)調(diào)以貧困村為基本單位，以貧困戶為工作對象，以改善基本生產(chǎn)生活條件和發(fā)展種養(yǎng)業(yè)為重點(diǎn)。第二，重新確定國家重點(diǎn)扶持貧困縣。根據(jù)當(dāng)時貧困人口分布狀況的變化，重新確定了592個國家重點(diǎn)扶持貧困縣，覆蓋了全國72%以上農(nóng)村貧困人口。第三，加大了人力物力財力的投入。首先，大幅度地增加了中央扶貧資金投入，由1994年的97.85億元增加到2000年的248.15億元，累計投入中央扶貧資金1127億元，相當(dāng)于1986年至1993年扶貧投入總量的3倍[28]；其次，在集中連片的重點(diǎn)貧困地區(qū)安排大型開發(fā)項(xiàng)目，如中鋁集團(tuán)廣西平果鋁業(yè)就是這一時期代表性的工程之一；再次，建立黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)幫扶、干部聯(lián)系貧困戶等制度和東西部扶貧協(xié)作機(jī)制，動員和組織社會各界廣泛參與扶貧攻堅，組織沿海發(fā)達(dá)省、直轄市對口幫扶西部貧困省、區(qū)等，體現(xiàn)了先富幫后富，走共同富裕之路的社會主義的本質(zhì)要求。第四，建立“四到省”的工作機(jī)制，即明確資金、任務(wù)、權(quán)利、責(zé)任“四個到省”，強(qiáng)化省級黨委、政府扶貧攻堅的責(zé)任。第五，多管齊下開展幫扶。推行了入戶項(xiàng)目支持、最低生活救助、科技扶貧、勞動力轉(zhuǎn)移、生態(tài)移民等多元化扶貧措施。[29]通過7年的攻堅，貧困地區(qū)的面貌發(fā)生了巨大的變化：基礎(chǔ)設(shè)施得到了極大改善，592個國家重點(diǎn)扶持的貧困縣累計修建基本農(nóng)田6012萬畝，新增公路32萬公里，架設(shè)輸變電線路36萬公里，解決了5351萬人和4836萬頭牲畜的飲水問題，通電、通路、通郵、通電話的行政村分別達(dá)到95.5%、89%、69%和67.7%。經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯加快，國定貧困縣農(nóng)業(yè)增加值增長54%，年均增長7.5% ；工業(yè)增加值增長99.3% ，年均增長12.2%；地方財政收入增加近1倍，年均增長12.9%；農(nóng)民人均純收入從648元增長到1337元，年均增長12.8%，高于全國平均水平。[30]扶貧攻堅實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，農(nóng)村絕對貧困人口由8000萬人下降到3209萬人，貧困發(fā)生率減少到3.4%，基本解決了貧困人口的溫飽問題，使我國農(nóng)村貧困從普遍性、區(qū)域性、絕對性貧困向點(diǎn)狀分布和相對貧困發(fā)生轉(zhuǎn)變。[31]

第四階段：以整村推進(jìn)與“兩輪驅(qū)動”推動減貧階段（2001—2010年）。這一階段的扶貧開發(fā)面臨著復(fù)雜多樣的形勢，概而言之有：第一，進(jìn)入新世紀(jì)，我國邁入了全面建設(shè)小康社會的新階段，這對扶貧開發(fā)提出了更高的要求。第二，經(jīng)過二十多年的改革，我國已經(jīng)基本建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的扶貧開發(fā)將受到市場和資源越來越強(qiáng)的雙重約束。第三，扶貧攻堅本身要解決的問題依然突出。未解決溫飽問題的3000多萬貧困人口是特殊群體，初步解決溫飽的貧困人口，由于生產(chǎn)生活條件還沒有從根本上得到改善，抵御自然災(zāi)害的能力很弱，極易返貧。基于此，黨中央、國務(wù)院認(rèn)為扶貧開發(fā)是建設(shè)中國特色社會主義偉大事業(yè)的一項(xiàng)歷史任務(wù)，將貫穿于社會主義初級階段的全過程。基本解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題，只是扶貧開發(fā)、實(shí)現(xiàn)共同富裕的一個階段性勝利。鞏固扶貧成果，在這個基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)小康還需要一個長期的奮斗過程，必須樹立長期作戰(zhàn)的思想，堅定不移地把扶貧開發(fā)推向一個新的階段。據(jù)此，黨中央、國務(wù)院制定出臺了《中國農(nóng)村扶貧綱要（2001—2010年）》（以下簡稱《綱要》）[32]，對這一階段的扶貧攻堅做出了全面部署。

這一階段的扶貧開發(fā)具有如下特點(diǎn)：第一，任務(wù)更加明確。《綱要》提出了2001—2010年扶貧開發(fā)的主要任務(wù)，一是牢牢鎖定目標(biāo)。盡快解決3000多萬貧困人口的溫飽問題，這是新階段扶貧開發(fā)的首要任務(wù)。二是以增加收入為重點(diǎn)。要求切實(shí)幫助初步解決溫飽、但還不鞏固的貧困人口增加經(jīng)濟(jì)收入，改善生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。第二，突出重點(diǎn)區(qū)域。《綱要》根據(jù)當(dāng)時農(nóng)村貧困人口的分布狀況和特點(diǎn)，把國家扶持的重點(diǎn)放在中西部的少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和一些特困地區(qū)。確定了592個國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，并把貧困瞄準(zhǔn)重心下移到村，全國范圍內(nèi)確定了15萬個貧困村。第三，路徑更加清晰。《綱要》強(qiáng)調(diào)新階段扶貧開發(fā)要抓好規(guī)劃制定這一基礎(chǔ)性工作。要以縣為基本單元、以鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)制定規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上形成省域的扶貧開發(fā)規(guī)劃；扶貧開發(fā)規(guī)劃要納入省、自治區(qū)、直轄市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，西部地區(qū)的扶貧開發(fā)規(guī)劃要與西部大開發(fā)的總體部署相銜接。第四，措施更加具體。《綱要》提出了全面實(shí)施整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動力轉(zhuǎn)移為重點(diǎn)的扶貧開發(fā)措施。同時，還于2007年起，實(shí)施“兩輪驅(qū)動”，即全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，做到扶貧開發(fā)與最低生活保障制度銜接。第五，責(zé)任更加壓實(shí)。《綱要》提出了實(shí)行“省負(fù)總責(zé)，縣抓落實(shí)，工作到村，扶貧到戶”的工作責(zé)任體制，強(qiáng)調(diào)省級政府對本地區(qū)的扶貧開發(fā)負(fù)有總的責(zé)任。同時進(jìn)一步強(qiáng)化“資金到省、權(quán)力到省、任務(wù)到省、責(zé)任到省”，大大增強(qiáng)了省級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。此外，還對縣一級扶貧責(zé)任提出了具體要求，扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣要堅持以扶貧開發(fā)為中心，把扶貧開發(fā)擺在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出位置上。第六，監(jiān)督檢查更加有力。《綱要》提出要加強(qiáng)對扶貧開發(fā)工作的督促檢查。突出檢查規(guī)劃執(zhí)行、措施落實(shí)、資金使用、工作進(jìn)展等情況。強(qiáng)調(diào)要從實(shí)際效果和群眾評價來衡量扶貧開發(fā)工作的成效。

《綱要》的實(shí)施取得顯著成效，到2010年在年人均純收入1196元的貧困標(biāo)準(zhǔn)線下，中國貧困人口已經(jīng)減少到2688萬，貧困發(fā)生率下降到2.8%。特別是“十一五”時期，貧困人口從6431萬人減少到2688萬人，5年減少3743萬人，年均減少748.6萬人；重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入從1723元增加到3273元，增長了1550元，年均增長10.28%，比全國平均水平高了0.95個百分點(diǎn)。

第五階段：以精準(zhǔn)扶貧推動精準(zhǔn)脫貧階段（2011—2020年）。如上所述，中國作為世界上人口基數(shù)最大、貧困人口較多的發(fā)展中國家，自中華人民共和國成立以來尤其是改革開放40年來，黨和政府始終把扶貧攻堅擺在重要的位置來推進(jìn)，經(jīng)過開展上述幾個階段的貧困治理，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)計算，我國的貧困人口從1981年的97780萬人減少到2012年的8734萬人，其間共減少8.9億貧困人口，降幅達(dá)91%[33]。2015年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主安格斯·迪頓曾對中國為世界減貧事業(yè)所做出的突出貢獻(xiàn)給予了高度的評價。在其著作《逃離不平等：健康、財富及不平等的起源》中，在對全球減貧速度進(jìn)行分析后，他指出：1981—2008年，全球每日生活標(biāo)準(zhǔn)低于1美元的人口（即貧困人口。——作者注），已經(jīng)從15億人減少到8.05億人。貧困人口占總?cè)丝诒壤南陆邓俣纫蓉毨丝诮^對數(shù)的下降速度快許多，不到30年的時間，就從原先的42%下降到了14%。這一成就，可以說完完全全是由中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡所推動實(shí)現(xiàn)的[34]。由此可見，改革開放以來中國扶貧開發(fā)的成就是顯著的、巨大的，并得到國際社會的一致公認(rèn)。

黨的十八大之后我國扶貧攻堅面臨著一系列新矛盾、新問題。首先，通過前幾個階段的扶貧開發(fā)，在有力地促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長并帶動貧困人口脫貧的同時，也使貧困地區(qū)內(nèi)部的收入分配差距不斷擴(kuò)大。在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）》實(shí)施期間，扶貧工作重點(diǎn)縣不同收入組的收入差距不斷擴(kuò)大，最低收入組的收入與最高收入組的收入之比從2002年的21.59%下降到2010年的17.38%，而且收入水平越高的收入組農(nóng)民的人均純收入增長很快。與此同時，貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長明顯有利于高收入農(nóng)戶，從而導(dǎo)致收入差距擴(kuò)大。2002—2009年，貧困戶、重點(diǎn)縣農(nóng)戶和全國農(nóng)戶的收入增長速度分別為2.75%、11.76%和11.04%，貧困戶的收入增長速度比貧困縣農(nóng)民的平均增長速度低9個百分點(diǎn)。貧困戶收入占全國農(nóng)村居民收入的比例持續(xù)下降，從2002年的1/3下降到2009年的1/5。[35]這在客觀上迫切需要扶貧開發(fā)工作側(cè)重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)到更多地關(guān)注低收入群體上來。其次，在決勝全面建成小康社會的進(jìn)程中，“一個都不能少”“一個都不能掉隊(duì)”的共享發(fā)展訴求，體現(xiàn)了社會主義共同富裕的價值理性。黨的十八大之后，我國進(jìn)入了決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新時代。習(xí)近平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。”[36]實(shí)現(xiàn)共同富裕，既要鼓勵和支持有能力有條件發(fā)展的人盡快脫貧致富奔小康，也要對那些沒有能力和條件或者暫時沒有能力和條件發(fā)展的人給予更多的關(guān)照。因此，對貧困人口進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶，是在邁上全面建成小康社會進(jìn)程中讓他們“不掉隊(duì)”的客觀需要，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的題中之義。再次，在全面建成小康社會的攻堅時期，扶貧開發(fā)還面臨著更加復(fù)雜的形勢：（1）隨著扶貧標(biāo)準(zhǔn)的提高，農(nóng)村貧困人口數(shù)量仍然龐大，截至2012年年末，貧困人口還有約9000萬人，扶貧開發(fā)任務(wù)依然繁重；（2）部分剛剛越過溫飽線的貧困人口因受到各種風(fēng)險的沖擊，返貧問題依然突出；（3）由于存在扶貧資源瞄準(zhǔn)目標(biāo)偏差和精英捕獲等現(xiàn)象，“直接損害到項(xiàng)目真正的目標(biāo)群體——處于弱勢地位的貧困者的利益”。[37]這些問題的存在，呼喚著扶貧開發(fā)方式的轉(zhuǎn)變。

基于上述背景，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略應(yīng)運(yùn)而生。2013年11月3日，習(xí)近平同志在湖南省湘西土家族苗族自治州花垣縣排碧鄉(xiāng)十八洞村調(diào)研時，首次提出了精準(zhǔn)扶貧的要求。他指出：“扶貧開發(fā)要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號……”[38]2013年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，切實(shí)做到扶真貧、真扶貧，并將其作為六項(xiàng)扶貧創(chuàng)新機(jī)制之一。[39]2015年6月18日，習(xí)近平同志在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會上的講話中強(qiáng)調(diào)指出：“各級黨委和政府必須增強(qiáng)緊迫感和主動性，在扶貧攻堅上進(jìn)一步理清思路、強(qiáng)化責(zé)任，采取力度更大、針對性更強(qiáng)、作用更直接、效果更可持續(xù)的措施，特別要在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧上下更大功夫。”[40]2015年10月16日，習(xí)近平同志在“2015減貧與發(fā)展高層論壇”上發(fā)表的主旨演講中指出：“現(xiàn)在，中國在扶貧攻堅工作中采取的重要舉措，就是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，找到‘貧根’，對癥下藥，靶向治療。”[41]在2015年11月召開的中央扶貧工作會議上，習(xí)近平同志系統(tǒng)地闡述了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的內(nèi)涵，同時把扶貧攻堅改為“脫貧攻堅”。至此，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧正式成為新階段脫貧攻堅必須堅持的基本方略。