第十節 對公眾參與，如何支持，如何規范

——關于《環境保護公眾參與辦法》的評析[107]

《環境保護公眾參與辦法》（以下簡稱《辦法》），是新《環境保護法》實施以來首個對公眾參與環境保護專門制定的部門規章，對我國環境保護事業必將產生重大而深遠的影響。

一、配套的規章，意義重大

首先，制定《辦法》是貫徹實施修訂后《環境保護法》的需要。

近年來，我國公眾參與環境事務的熱情日益高漲，但也隨之出現盲目參與、過激參與等問題，客觀上需要出臺環境保護公眾參與的具體制度。從新《環境保護法》的規定看，雖然在總則中增加規定了“公眾參與”原則，并對“信息公開和公眾參與”進行專章規定，但還是過于籠統，難以操作。《辦法》對關于公眾參與原則和“信息公開和公眾參與”一章作了進一步的細化和完善，有助于將新《環境保護法》關于公眾參與的規定落到實處。

其次，制定《辦法》是環境保護部門依法履行職責的需要。

環境保護部作為國家環境保護工作的行政主管部門，制定與《環境保護法》相配套的《辦法》，以確保新《環境保護法》順利實施，這是其職責所在。《辦法》作為《環境保護法》的重要配套細則，是對現有法律法規的規范化和系統化，為各級環境保護部門開展公眾參與環境保護工作提供了依據。

最后，制定《辦法》對實現程序正義具有重要意義。

法律的有效實施，是實現實體正義的最終要求，但是離開程序正義，實體正義就是一句空話。公眾參與具有明顯的程序性特征，制定清晰明確的《辦法》，是實現程序正義的客觀要求，也是實現實體正義的重要保障。《辦法》明確了公眾在參與環境保護工作各個環節中的具體權益，強化了公眾環境保護的意識，具有很強的實際可操作性。

二、有亮點，也有遺憾

《辦法》以新修訂的《環境保護法》總則和第五章“信息公開和公眾參與”為立法依據，吸收了《水污染防治法》《環境影響評價法》《環境影響評價公眾參與暫行辦法》《環境保護行政許可聽證暫行辦法》等有關規定，參考了環境保護部多年來的相關文件，借鑒了國外經驗和我國部分地方省市已經出臺的有關法規、規章，較好地反映了我國環境保護公眾參與的現狀，并大膽進行了完善創新，可謂亮點紛呈。

一是體現了中國特色的民主制度。

公眾的廣泛參與是社會和諧穩定的基礎，也是做好環境保護工作的根本保證。一些地方因為急于上建設項目，沒有遵守公眾參與的原則和制度，引發這樣那樣的群體性事件，教訓是十分深刻的。《辦法》深刻總結歷史經驗，堅持依法、有序、自愿、便利的公眾參與原則，將全面依法治國與全面加強環境社會治理有機結合，努力滿足公眾對生態環境保護的知情權、參與權、表達權和監督權，體現了社會主義國家的民主參與機制。

二是明確了公眾參與方式的廣泛性。

《辦法》明確規定，環境保護主管部門可以通過征求意見、問卷調查，組織召開座談會、專家論證會、聽證會等方式征求公民、法人和其他組織對環境保護相關事項或者活動的意見和建議。公民、法人和其他組織可以通過電話、信函、傳真、網絡等方式向環境保護主管部門提出意見和建議。《辦法》還對每一種參與方式的具體操作方法都作了詳細規定，使參與渠道更加通暢透明，參與程度更加全面深入，把公開、公平、公正和便民的原則落到了實處。

三是建立了公眾參與意見的落實制度。

《辦法》明確規定，環境保護主管部門應當對公民、法人和其他組織提出的意見和建議進行歸類整理、分析研究，在作出環境決策時予以充分考慮，并以適當的方式反饋公民、法人和其他組織。

長期以來，有的地方雖然也舉行所謂的公眾參與，但多數是走走形式，走走過場，公眾提的很多意見沒有下文，嚴重挫傷了公眾參與的積極性。現在的《辦法》實實在在，對能夠采納的，明確要求“在作出環境決策時予以充分考慮”；對于不能夠采納的，也要以適當的方式反饋公民、法人和其他組織，讓提出意見的公眾受到尊重。這必將進一步密切環境保護主管部門與廣大公眾的聯系，為開展新時期的環境保護工作奠定更為扎實的群眾基礎。

四是建立了有力的監督制度。

《辦法》支持和鼓勵公眾對環境保護公共事務進行輿論監督和社會監督，規定了公眾對污染環境和破壞生態行為的舉報途徑。為調動公眾依法監督舉報的積極性，《辦法》要求接受舉報的環保部門，對舉報人的相關信息予以保密，及時調查情況并將處理結果告知舉報人，并鼓勵設立有獎舉報專項資金。

五是規定了可靠的保障措施。

《辦法》規定，環境保護主管部門可以通過項目資助、購買服務等方式，支持、引導社會組織參與環境保護活動。政府購買有助于提高社會組織開展公益環境保護活動的積極性，擴充社會組織資金籌集來源，支持、引導社會組織參與環境保護活動，廣泛凝聚社會力量，最大限度地形成治理環境污染和保護生態環境的合力。

《辦法》還規定，環境保護主管部門可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式，支持符合法定條件的環保社會組織依法提起環境公益訴訟。這一規定有助于發揮社會組織在環境保護以及環境公益訴訟中的作用，有助于推動我國環境公益訴訟的進一步完善和落實。

《辦法》還強調環保部門有義務加強宣傳教育工作，動員公眾積極參與環境事務，鼓勵公眾自覺踐行綠色生活，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，形成共同保護環境的社會風尚。

作為《環境保護法》的重要配套細則，《辦法》的確有很多亮點，但從制度發展的角度看，仍有需進一步完善之處。例如，關于政府購買問題，需要進一步明確政府購買的形式、內容及范圍等；又如，對環境影響評價中公眾如何進行參與的問題，需要明確具體的程序和辦法；再如，有關聽證的方式，《辦法》僅提出環境保護主管部門召開聽證的程序，而未明確規定公眾如何提出聽證申請的時間節點，等等。

三、下一步，應當完善相關的法規制度

根據中央關于做好新時期環境保護工作的要求，具體建議如下：

第一，提高法規的位階。鑒于公眾參與涉及的方面較廣，有的與公民權利義務關系重大，建議在適當的時候，在對《辦法》進行充實的同時，提高其位階，上升到國務院行政法規的層次。

第二，進一步擴大公眾的環境信息知情權。近年來我國環保部門在擴大公眾環境信息知情權方面做了大量工作。但目前一些地方的環境信息公開工作仍缺乏規范性，有些地方環保部門對外網站的環境信息電子數據庫內容更新緩慢，建設相對滯后，不利于公眾及時獲取環境信息，亦阻礙了公眾參與的有序進行。為此，要采取監督檢查和適當給予經費技術支持等方式，加強相關的網站建設和管理。

第三，進一步加快環境影響評價公眾參與平臺建設。環境保護部有關部門已經開通了“環境影響評價公眾參與平臺”，主要用于發布由環境保護部受理審批的建設項目的環境影響評價相關文件。這一平臺是落實有關法律，公開環境影響評價文件的具體實踐，取得了良好的社會評價。隨著新《環境保護法》的實施，同時也是為今后修改環境影響評價法做準備，建議進一步擴充該平臺公布范圍，收納地方環境保護部門受理審批的建設項目環境影響評價相關文件，并將公眾建議和意見的采納情況一并向社會公開，以進一步提高環保部門的社會公信力。

第四，進一步完善我國環境公益訴訟制度。環境公益訴訟是公眾參與環境保護的重要形式，我國2012年修訂的《民事訴訟法》和《環境保護法》，以及最高人民法院發布的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》均對環境公益訴訟制度進行了規定和細化。但是，近年來我國的公益訴訟案件數量依然很少，2015年以來僅為幾十件。究其原因，主要是我國現行法律均未賦予公民提起環境公益訴訟的資格。此外，公民在環境事務中的知情權和參與決策權受到非法妨礙時，也應可以進行相應訴訟并得到法律救濟。因此，為了保障公眾參與環境保護事業的權利，有必要進一步完善環境訴訟制度，賦予公民提起環境公益訴訟的權利，使公眾參與環境保護的工作取得實實在在的成效。