019 缺乏哪些審批手續(xù)會(huì)導(dǎo)致建設(shè)工程施工合同無效

根據(jù)《建筑法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)的規(guī)定，在我國(guó)建設(shè)工程施工需要取得“四證”，即國(guó)有土地使用權(quán)證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建設(shè)工程施工許可證。在建設(shè)工程開工之日，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)將“四證”辦齊。但實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)“四證”不齊的建設(shè)工程項(xiàng)目。“四證”不齊會(huì)對(duì)建設(shè)工程施工合同產(chǎn)生何種影響，理論和實(shí)踐上曾存在爭(zhēng)議，主要爭(zhēng)議集中在以下幾個(gè)方面。

第一，未辦理建設(shè)工程施工許可證是否導(dǎo)致建設(shè)工程施工合同無效。《建筑法》第七條規(guī)定：“建筑工程開工前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向工程所在地縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證；但是，國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門確定的限額以下的小型工程除外。按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序批準(zhǔn)開工報(bào)告的建筑工程，不再領(lǐng)取施工許可證。”根據(jù)該條規(guī)定，建設(shè)單位向建設(shè)行政主管部門申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為建筑工程開工前，而非簽訂建設(shè)工程施工合同之前。此外，根據(jù)該條規(guī)定，有兩類工程無須申領(lǐng)建設(shè)工程施工許可證。一是國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門確定的限額以下的小型工程；二是按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序批準(zhǔn)開工報(bào)告的建筑工程。對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)在簽訂建設(shè)工程施工合同之前申領(lǐng)建設(shè)工程施工許可證的問題，可以從《建筑法》第八條關(guān)于申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證應(yīng)當(dāng)具備條件的規(guī)定中得出答案。《建筑法》第八條規(guī)定：“申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）已經(jīng)辦理該建筑工程用地批準(zhǔn)手續(xù)；（二）在城市規(guī)劃區(qū)的建筑工程，已經(jīng)取得規(guī)劃許可證；（三）需要拆遷的，其拆遷進(jìn)度符合施工要求；（四）已經(jīng)確定建筑施工企業(yè)；（五）有滿足施工需要的施工圖紙及技術(shù)資料；（六）有保證工程質(zhì)量和安全的具體措施；（七）建設(shè)資金已經(jīng)落實(shí)；（八）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起十五日內(nèi)，對(duì)符合條件的申請(qǐng)頒發(fā)施工許可證。”從該條規(guī)定的辦理建設(shè)工程施工許可證的八項(xiàng)條件來看，該證是“四證”中的最后一證。在辦理建設(shè)工程施工許可證之前，必須已經(jīng)辦理該建設(shè)工程的用地批準(zhǔn)手續(xù)，如果屬于在城市規(guī)劃區(qū)的建設(shè)工程，還應(yīng)當(dāng)已經(jīng)取得規(guī)劃許可證。同時(shí)，該條第四項(xiàng)規(guī)定的條件是已經(jīng)確定建筑施工企業(yè)。而確定建筑施工企業(yè)的途徑就是發(fā)包人與承包人簽訂建設(shè)工程施工合同。因此，在申領(lǐng)建設(shè)工程施工許可證和簽訂建設(shè)工程施工合同的時(shí)間關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)是先簽訂建設(shè)工程施工合同，后申領(lǐng)建設(shè)工程施工許可證。不應(yīng)當(dāng)以是否已經(jīng)申領(lǐng)建設(shè)工程施工許可證作為認(rèn)定建設(shè)工程施工合同是否有效的條件。在“四證”中，建設(shè)工程施工許可證的辦理時(shí)間應(yīng)當(dāng)是建設(shè)工程施工合同簽訂之后、工程開工之前。

第二，未辦理建設(shè)工程用地審批手續(xù)是否導(dǎo)致建設(shè)工程施工合同無效。用地批準(zhǔn)手續(xù)對(duì)應(yīng)“四證”中的兩證，即國(guó)有土地使用權(quán)證和建設(shè)用地規(guī)劃許可證。國(guó)有土地使用權(quán)原始取得方式有兩種，一是出讓等有償方式，二是劃撥方式。出讓等有償方式是國(guó)有土地管理部門代表國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)出讓給土地使用權(quán)人，本質(zhì)上屬于等價(jià)有償?shù)氖袌?chǎng)行為。《土地管理法》第五十五條第一款規(guī)定：“以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地。”劃撥方式是國(guó)家基于公益目的通過行政審批的方式將國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給使用單位使用。我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)原始取得以有償出讓為原則，以劃撥使用為補(bǔ)充。劃撥土地限定于特定的范圍。《土地管理法》第五十四條規(guī)定：“建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（一）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。”無論以何種方式取得，國(guó)有土地使用權(quán)人都應(yīng)當(dāng)向土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)核發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書。《土地管理法》第五條規(guī)定：“單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由土地使用者向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)使用權(quán)。其中，中央國(guó)家機(jī)關(guān)使用的國(guó)有土地的登記發(fā)證，由國(guó)務(wù)院土地行政主管部門負(fù)責(zé)，具體登記發(fā)證辦法由國(guó)務(wù)院土地行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等有關(guān)部門制定。”

無論是劃撥土地還是出讓土地，只有在城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門完成建設(shè)用地規(guī)劃審核后，建設(shè)單位才有可能獲得國(guó)有土地使用權(quán)證。對(duì)于劃撥土地，建設(shè)單位必須申請(qǐng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，才能向土地主管部門申請(qǐng)用地。對(duì)此，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十七條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請(qǐng)，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃核定建設(shè)用地的位置、面積、允許建設(shè)的范圍，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)單位在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級(jí)以上地方人民政府土地主管部門申請(qǐng)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府審批后，由土地主管部門劃撥土地。”對(duì)于出讓土地，在國(guó)有土地使用權(quán)出讓前，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門必須依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，然后才能出讓土地使用權(quán)。而且上述規(guī)劃條件必須作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。在簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同后，建設(shè)單位須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證。對(duì)于這一問題，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十八條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，在國(guó)有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國(guó)有土地使用權(quán)。以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位在取得建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案文件和簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同后，向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在建設(shè)用地規(guī)劃許可證中，擅自改變作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同組成部分的規(guī)劃條件。”

城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及公共利益，各方當(dāng)事人都應(yīng)當(dāng)遵守《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定，依照規(guī)劃條件使用國(guó)有土地，進(jìn)行建設(shè)施工。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門完成建設(shè)用地規(guī)劃審核、確定規(guī)劃條件，是出讓或者劃撥土地的前提。如果缺乏這一前提條件，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的效力就會(huì)受到影響，建設(shè)單位就不能獲得國(guó)有土地使用權(quán)。對(duì)此，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十九條規(guī)定：“規(guī)劃條件未納入國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的，該國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同無效；對(duì)未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的建設(shè)單位批準(zhǔn)用地的，由縣級(jí)以上人民政府撤銷有關(guān)批準(zhǔn)文件；占用土地的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)退回；給當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。”如果國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同無效，建設(shè)單位無權(quán)在該國(guó)有土地上建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物，則其與建筑企業(yè)簽訂建設(shè)工程施工合同也就失去了基礎(chǔ)。因此，依法辦理建設(shè)工程用地審批手續(xù)是決定建設(shè)工程施工合同效力的重要因素。

在司法實(shí)踐中，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)先完成建設(shè)用地規(guī)劃審核、確定規(guī)劃條件，建設(shè)單位申請(qǐng)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，然后再依據(jù)劃撥土地的行政審批手續(xù)或者國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，申請(qǐng)辦理國(guó)有土地使用權(quán)證。因此，辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證是辦理國(guó)有土地使用權(quán)證的前提。換言之，如果建設(shè)單位已經(jīng)獲得國(guó)有土地使用權(quán)證，即說明該土地符合城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門所確定的規(guī)劃條件。因此，部分地方根據(jù)“放管服”的改革方向，準(zhǔn)備取消建設(shè)用地規(guī)劃許可證。例如，《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（修訂草案）擬取消建設(shè)用地規(guī)劃許可證。主要理由就是建設(shè)單位取得國(guó)有土地使用權(quán)，即意味著獲得用地許可，建設(shè)用地規(guī)劃許可證已不再具有獨(dú)立存在的意義。即使未來取消了建設(shè)用地規(guī)劃許可證，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門仍應(yīng)當(dāng)首先完成建設(shè)用地規(guī)劃審核、確定規(guī)劃條件。土地管理部門批準(zhǔn)劃撥或者出讓建設(shè)用地，必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門所確定的規(guī)劃條件。建設(shè)單位在使用土地，建設(shè)工程時(shí)也應(yīng)當(dāng)遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門所確定的規(guī)劃條件。

第三，未辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可審批手續(xù)是否導(dǎo)致建設(shè)工程施工合同無效。建設(shè)單位使用國(guó)有土地不僅要符合規(guī)劃條件，其建設(shè)工程也必須獲得工程規(guī)劃許可。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等材料。需要建設(shè)單位編制修建性詳細(xì)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)提交修建性詳細(xì)規(guī)劃。對(duì)符合控制性詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件的，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)依法將經(jīng)審定的修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的總平面圖予以公布。”對(duì)于建設(shè)單位未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證是否影響建設(shè)工程施工合同效力的問題，曾存在爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，建設(shè)單位如果沒有辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，則承包人依據(jù)建設(shè)工程施工合同所建設(shè)的就是違法建筑，即合同標(biāo)的違法。合同標(biāo)的違法會(huì)導(dǎo)致合同違法，故建設(shè)單位與施工單位簽訂的建設(shè)工程施工合同屬于無效合同。此外，從社會(huì)公共利益保護(hù)的角度看，違法建筑如果不能補(bǔ)齊相關(guān)審批手續(xù)，要么無法正常投入使用，要么會(huì)被依法拆除，如果不認(rèn)定建設(shè)工程施工合同無效，放任或者鼓勵(lì)這類合同的訂立、存續(xù)和履行，會(huì)造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。而且，如果不對(duì)此類合同的效力予以否定，還可能助長(zhǎng)違法行為，有損社會(huì)公序良俗的形成。有觀點(diǎn)認(rèn)為，建設(shè)單位未辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證，并不必然導(dǎo)致建設(shè)工程施工合同無效。該觀點(diǎn)將關(guān)于建設(shè)用地規(guī)劃許可和建設(shè)工程規(guī)劃許可相關(guān)的法律視為行政管理性規(guī)范。如果建設(shè)單位違反上述規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)予以行政處罰即可，不應(yīng)當(dāng)因此而否定建設(shè)工程施工合同的效力。司法實(shí)踐采納了第一種觀點(diǎn)，主要原因是與建設(shè)用地規(guī)劃許可和建設(shè)工程規(guī)劃許可相關(guān)的法律法規(guī)關(guān)乎城鄉(xiāng)規(guī)劃，涉及公共利益，對(duì)該利益的保護(hù)應(yīng)優(yōu)先于對(duì)契約自由的保護(hù)。建設(shè)單位和施工單位的契約自由應(yīng)建立在尊重公共利益、行為合法的基礎(chǔ)之上。因此，《建設(shè)工程施工合同司法解釋（二）》第二條第一款規(guī)定：“當(dāng)事人以發(fā)包人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)為由，請(qǐng)求確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無效的，人民法院應(yīng)予支持，但發(fā)包人在起訴前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的除外。”

需要注意的是，《建設(shè)工程施工合同司法解釋（二）》第二條第一款只規(guī)定發(fā)包人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)將導(dǎo)致建設(shè)工程施工合同無效。這是否意味著，未辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)證不會(huì)導(dǎo)致建設(shè)工程施工合同無效呢？并非如此。實(shí)際上，《建設(shè)工程施工合同司法解釋（二）》（征求意見稿）第五條就規(guī)定，當(dāng)事人以發(fā)包人未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證為由，請(qǐng)求認(rèn)定建設(shè)工程施工合同無效的，人民法院應(yīng)予支持。但發(fā)包人在一審法庭辯論終結(jié)前取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證的，人民法院不予支持。最終《建設(shè)工程施工合同司法解釋（二）》第二條第一款未保留關(guān)于建設(shè)用地規(guī)劃許可證的規(guī)定，主要理由是從相關(guān)法律規(guī)定和辦理相關(guān)許可審批的程序來看，取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證是取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的前提條件。一般而言，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目要經(jīng)過立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、施工、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，其中每個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)面臨相應(yīng)的審批手續(xù)。上述環(huán)節(jié)構(gòu)成一個(gè)接續(xù)的過程，只有完成了前一環(huán)節(jié)的審批手續(xù)，才能走向下一環(huán)節(jié)。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條規(guī)定，建設(shè)單位向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件。即辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)證或者劃撥用地審批手續(xù)是辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的前提條件。換言之，如果建設(shè)單位已經(jīng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，則說明其已經(jīng)取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)證或者劃撥用地審批手續(xù)。因此，從制定裁判規(guī)則的角度看，《建設(shè)工程施工合同司法解釋（二）》只須卡住建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)這一關(guān)口即可。

在理解與適用《建設(shè)工程施工合同司法解釋（二）》第二條第一款的規(guī)定時(shí)，要注意該款中的但書條款，即發(fā)包人如果在起訴前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的，人民法院就不應(yīng)確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無效。類似規(guī)定在司法解釋中較為常見。這一規(guī)定的主要價(jià)值取向是鼓勵(lì)交易，人民法院在有法理依據(jù)的情況下，應(yīng)盡量避免否定合同的效力。但對(duì)于發(fā)包人補(bǔ)齊規(guī)劃審批手續(xù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在起草《建設(shè)工程施工合同司法解釋（二）》的過程中，曾存在爭(zhēng)議。司法實(shí)踐中，當(dāng)事人補(bǔ)齊審批手續(xù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)主要有兩個(gè)：一是起訴前，二是一審法庭辯論終結(jié)前。從目前最高人民法院制定的司法解釋看，這兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)都有采用，但采用法庭辯論終結(jié)前這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)的司法解釋更多。堅(jiān)持合同效力補(bǔ)正時(shí)間應(yīng)當(dāng)為一審辯論終結(jié)前，主要的理由有兩點(diǎn)：一是司法實(shí)踐長(zhǎng)期以來所堅(jiān)持的慣例，大多數(shù)司法解釋都采納了這一做法；二是將發(fā)包人補(bǔ)齊規(guī)劃審批手續(xù)的時(shí)間推遲到一審法庭辯論終結(jié)前，有利于鼓勵(lì)交易，盡量減少否定建設(shè)工程施工合同效力的情況。《建設(shè)工程施工合同司法解釋（二）》（征求意見稿）即采納了這一觀點(diǎn)。堅(jiān)持建設(shè)工程施工合同效力補(bǔ)正時(shí)間節(jié)點(diǎn)為起訴前的理由是，一審開庭時(shí)間是一個(gè)當(dāng)事人無法確定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，容易產(chǎn)生消極結(jié)果。因?yàn)榻ㄔO(shè)工程施工合同糾紛案件涉及證據(jù)材料多、工程項(xiàng)目多、爭(zhēng)議焦點(diǎn)多，案情復(fù)雜，一審審理時(shí)間較長(zhǎng)，因此一審法庭辯論終結(jié)前這一時(shí)間點(diǎn)具有不確定性，不利于建設(shè)工程施工合同糾紛及時(shí)解決。最終討論的結(jié)果是充分尊重建設(shè)工程施工合同糾紛案件的特點(diǎn)，將發(fā)包人補(bǔ)正建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)確定為起訴前。

《建設(shè)工程施工合同司法解釋（二）》第二條第一款規(guī)定發(fā)包人應(yīng)當(dāng)取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)。這里之所以用建設(shè)工程規(guī)劃審批手續(xù)這一概念，是因?yàn)橥瑸榻ㄔO(shè)工程規(guī)劃許可，但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》針對(duì)城市建筑、鄉(xiāng)村建筑、臨時(shí)建筑使用了不同名稱。[9]此外，實(shí)踐中不少工程雖然未取得規(guī)劃許可證，但經(jīng)過有關(guān)行政機(jī)關(guān)審批。這類工程建筑并非違章建筑，對(duì)為修建此類工程而簽訂的建設(shè)工程施工合同，應(yīng)予保護(hù)。根據(jù)《建筑法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，發(fā)包方是辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的義務(wù)人。發(fā)包人有義務(wù)在原告起訴前申請(qǐng)辦理規(guī)劃審批手續(xù)，并積極創(chuàng)造條件，促成其申請(qǐng)能夠獲得主管部門審批通過。如果在原告起訴之時(shí)，發(fā)包人仍未辦理完畢建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)，建設(shè)工程施工合同將被認(rèn)定無效，而發(fā)包人對(duì)合同無效應(yīng)當(dāng)承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任。在合同無效對(duì)承包人造成損失的情況下，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)依據(jù)其過錯(cuò)承擔(dān)賠償責(zé)任。

發(fā)包人能夠辦理但故意不辦理規(guī)劃審批手續(xù)的，人民法院應(yīng)就發(fā)包人是否具備辦理審批手續(xù)的條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，進(jìn)而對(duì)建設(shè)工程施工合同的效力作出判斷。《建設(shè)工程施工合同司法解釋（二）》第二條第二款規(guī)定：“發(fā)包人能夠辦理審批手續(xù)而未辦理，并以未辦理審批手續(xù)為由請(qǐng)求確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無效的，人民法院不予支持。”這一規(guī)定的背景是，由于建筑市場(chǎng)所涉及的管理規(guī)范非常多，部分辦理審批手續(xù)的義務(wù)人根據(jù)市場(chǎng)變化或者建設(shè)工程施工合同履行情況，違反誠(chéng)實(shí)信用原則，在能夠辦理相關(guān)審批手續(xù)的情況下惡意拖延辦理，有意促成與他人訂立的合同無效，以獲取超過合同有效的情況下所能獲取利益或者避免合同有效的情況下其所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。從司法實(shí)踐來看，這類行為并非極端個(gè)例，已經(jīng)影響到正常的市場(chǎng)秩序。通過放任或者積極追求合同無效，以期獲取超過合同有效情況下利益的行為，違背了誠(chéng)實(shí)信用原則，造成了非常惡劣的社會(huì)影響。國(guó)家制定的維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序的法律法規(guī)反而成了部分人濫用以追求不當(dāng)利益，損害市場(chǎng)秩序的工具。對(duì)于這種情況，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)審批手續(xù)辦理義務(wù)人是否已經(jīng)具備申請(qǐng)辦理相關(guān)審批手續(xù)的條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。如果義務(wù)人已經(jīng)具備辦理審批手續(xù)的條件，或者義務(wù)人有能力促成辦理審批手續(xù)的條件成就，不宜認(rèn)定合同無效，而應(yīng)當(dāng)依對(duì)方當(dāng)事人的請(qǐng)求督促義務(wù)人辦理審批手續(xù)。因此，《建設(shè)工程施工合同司法解釋（二）》第二條第二款規(guī)定：“發(fā)包人能夠辦理審批手續(xù)而未辦理，并以未辦理審批手續(xù)為由請(qǐng)求確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無效的，人民法院不予支持。”需要注意的是，承包人應(yīng)當(dāng)對(duì)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的條件成就，發(fā)包人能辦理而不辦理的事實(shí)，負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任。維護(hù)誠(chéng)實(shí)信用原則是人民法院審理民商事案件所需堅(jiān)持的基本原則。如果辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的條件成就，發(fā)包人能辦理而不辦理，說明從實(shí)質(zhì)條件上看雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議的工程對(duì)公共利益沒有實(shí)質(zhì)性損害。在這種情況下，維護(hù)誠(chéng)實(shí)信用原則就處于較為優(yōu)先的地位。人民法院在認(rèn)定辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的條件是否成就時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律法規(guī)的規(guī)定，必要時(shí)可以征求城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門的意見。