（二）滯納金與違約金問題

通說認為，違約金屬民事法律體系中的概念，發生在平等民事關系主體之間，而滯納金屬行政法律體系中的概念，發生在不平等的行政關系主體之間。然而，在供水、供電、供氣等公用事業領域，人們往往把“違約金”與“滯納金”混為一談，立法者在地方法規、行政規章中直接規定一定比例的“滯納金”來界定使用方逾期繳費的違約責任，企業在格式合同中也直接采用“滯納金”的表述。滯納金在民事領域中頻頻出現，是因為公用事業企業在計劃經濟體制下具有行政管理的屬性。改革開放以后，我國的水、電、燃氣等公用事業經過一系列的改革，轉變為政企分開的國有企業，基本不再具有行政管理的職能，這些公用事業單位從行政管理者的角色轉變為合同的一方主體。[13]少數單位順應改革的潮流，制定或修改了相關的規定，而包括地方立法機關在內的不少單位，仍未從“滯納金”的定式中走出來。

就燃氣行業而言，原《城市燃氣管理辦法》（2011年9月7日已廢止）曾規定，燃氣用戶應當按時交納氣費。逾期不交的，燃氣供應企業可以從逾期之日起向不交納氣費的用戶收取應交燃氣費的3‰—1%的滯納金，情節嚴重的，可以中止對其供氣。2003年《上海市燃氣管理條例》規定，用戶應當按時支付燃氣使用費。逾期不支付的，燃氣銷售企業可以按日加收應支付款額3‰的滯納金；逾期六個月仍不支付的，經市公用局或者縣（區）燃氣行政管理部門審核批準，燃氣銷售企業可以中止供氣，但應當在中止供氣的十五日以前書面通知用戶。2004年《四川省燃氣管理條例》規定，用戶應當依照供用氣合同繳納燃氣費。逾期不繳的，燃氣經營企業可以催繳，并可對生產、經營性用戶收取每日不超過應繳燃氣費1%，對居民用戶收取每日不超過應繳燃氣費3‰的滯納金；自催繳之日起30日內仍不繳納燃氣費的，燃氣經營企業可以停止對其供氣。其他不少地方的燃氣法規也就滯納金作出了明確規定。

《城鎮燃氣管理條例》的出臺，刪除了有關滯納金的內容，但是仍有一些地方在《城鎮燃氣管理條例》出臺后修訂地方法規時，未予以相應修訂。例如，根據2015年7月31日貴州省第十二屆人民代表大會常務委員會第十六次會議通過的《貴州省人民代表大會常務委員會關于修改〈貴州省統計管理條例〉等五件法規個別條款的決定》第三次修正的《貴州省燃氣管理條例》第三十一條仍規定：“管道燃氣用戶應當按照規定交納燃氣費。逾期未交納的，管道燃氣企業可以從逾期之日起，對生產經營性用戶每日按照所欠燃氣費的1%收取滯納金，對其他用戶每日按照所欠燃氣費的5‰收取滯納金；自催繳之日起30日內仍不繳納燃氣費的，管道燃氣企業可以對其中止供氣?！敝敝?019年9月27日通過的《貴州省城鎮燃氣管理條例》以“管道燃氣用戶應當按照供用氣合同的約定交納燃氣費，逾期未交納的，管道燃氣經營者可以催繳；自催繳之日起15日內仍不繳納的，在不損害其他燃氣用戶權益的情況下，可以對其中止供氣，并可以按照約定收取違約金，但約定的金額不得超過未繳燃氣費”取代了該內容。

司法實踐中，不少法院認可了燃氣企業收取滯納金的行為。例如，某燃氣公司與某有限責任公司供用氣合同糾紛一案，法院認為：雙方在合同中約定的用氣方“應從欠費之日起每日按照欠費總額的1%向供氣方交納滯納金”，滯納金屬行政法律體系中的概念，發生于國家行政管理部門與行政管理相對人之間；違約金屬民事法律體系中的概念，發生在平等民事關系主體之間。因此，原、被告雙方就用氣方欠費應當承擔的“違約滯納金”其實質是對用氣方逾期付燃氣費應承擔的違約責任的約定，被告抗辯該條約定無效的理由不符合《中華人民共和國合同法》第五十二條的規定，不能成立。[14]某實業有限公司與某燃氣公司等供用氣合同糾紛上訴案，就某實業有限公司主張的滯納金過高的上訴意見，二審法院認為：燃氣公司按逾期每日3‰計算違約金，系根據上海市地方法規的明確規定，屬于法定違約金，依法可予支持。[15]某煤氣總公司與某石磨面莊供用氣合同糾紛，法院認為：原、被告雙方約定滯納金為每日應繳煤氣費的1%，符合《四川省燃氣管理條例》（2014年9月24日四川省第十屆人大常委會第十一次會議通過）第十六條的規定。綜上，本院對原告關于要求被告支付原告煤氣費15822元、支付滯納金14389.56元的訴訟請求予以支持。[16]

也有法院認為燃氣企業依據地方法規關于滯納金規定主張的違約金過高。例如，2011年修訂的《合肥市燃氣管理條例》規定，使用管道燃氣的用戶應當在每月月底前交納上月氣費，逾期不交納的，對非居民用戶按每日1%計收滯納金，對居民用戶按每日3‰計收滯納金。逾期不交費的，燃氣企業可以依法對其暫停供氣。在某燃氣集團有限公司與王某某供用氣合同糾紛案中，雖然原告根據《合肥市燃氣管理條例》的規定，要求被告按照日3‰向原告支付逾期違約金。但是，肥西縣人民法院卻在被告未到庭發表答辯意見、質證意見的情況下，認為原告主張的違約金過高，對違約金的計算標準作出適當調整，按照銀行同期貸款利率計算為妥當。[17]

隨著法治進程的推進，不少計劃經濟時代的法治思維得以調整。上至行政法規《城鎮燃氣管理條例》，下到包括前述四川、上海在內的不少地方法規都擯棄了“滯納金”的思維，在法規修訂時刪除了有關滯納金的內容，把逾期繳費違約如何處理的權利留給當事人雙方去約定。對于燃氣企業而言，為穩妥起見，在供用氣合同中約定違約責任應采用“違約金”表述為宜。

鑒于供用氣合同所特有的格式合同屬性，對于合同約定的違約金，司法實踐中，法院的裁判觀點也是千差萬別。有的法院完全支持合同約定的違約金。例如，某天然氣有限公司與某鋁業有限公司供用氣合同糾紛一案，法院認為：在被告并未舉證證明格式合同具有合同法規定的無效或可撤銷的情形，雙方應按天然氣銷售合同約定履行各自義務。故對于違約金部分，應當按照天然氣銷售合同約定的每日1‰分段計算。而被法院調整違約金的案例更多，如某燃氣集團有限公司與某食府供用氣合同糾紛案，被告經法院合法傳喚無正當理由拒不到庭，法院認為：被告未按期支付燃氣費已構成違約，應支付相應的滯納金，但合同中約定每日3‰的滯納金過高，予以調整至銀行同期貸款基準利率的2倍。某燃氣公司與中山市某有限公司供用氣合同糾紛，法院認為雙方約定的違約金標準（每日1‰）過高，將其調整為中國人民銀行同期同類貸款利率4倍的標準。而某燃氣公司與綿竹市某有限責任公司供用氣合同糾紛一案中，法院則認為：被告抗辯每日按照欠費總額的1%計算過高，愿意按銀行同期貸款利率承擔違約金，實質是對原告主張違約金過高申請法院調整，最后法院判決違約金以中國人民銀行同期同類人民幣貸款逾期罰息的130%為標準進行計算。某燃氣公司與某化工有限公司供用氣合同糾紛案，對原告要求被告按欠條載明的“按日加收1‰”支付滯納金的訴訟請求，法院認為該滯納金標準雖系雙方約定，但該約定過高，僅支持按年利率24%計算滯納金，對原告主張的超出部分，依法不予支持。被告經合法傳喚拒不到庭參加訴訟，不影響本案的審理和事實的認定。[18]

綜合分析各地法院調整違約金的案例，我們可以發現法院在干預違約金方面自由裁量空間頗大，一是調整的幅度，有的調整為銀行同期貸款基準利率的2倍，有的調整為銀行同期貸款基準利率的4倍，有的調整為同類人民幣貸款逾期罰息的130%，有的調整為年利率24%；二是不少法院無論當事人申請與否，都主動依職權進行調整。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》“當事人主張約定的違約金過高請求予以適當減少的，人民法院應當以實際損失為基礎，兼顧合同的履行情況、當事人的過錯程度以及預期利益等綜合因素，根據公平原則和誠實信用原則予以衡量，并作出裁決”，法院在當事人未到庭參加訴訟，未主張違約金過高的情況下，依職權調整違約金的做法缺乏法律依據。