第五節 應急管理基本法的效力保障機制

應急管理基本法的效力保障機制，解決的是當作為基本法的《突發事件應對法》與應急管理領域其他單行法發生沖突時，如何保障《突發事件應對法》的規定得到優先適用的問題。現行《突發事件應對法》并沒有關于效力保障的規定，導致該法在適用中經常出現事實上被“架空”的狀態，無法發揮應有的作用，亟需通過此次修法加以解決。

一、《突發事件應對法》缺少效力保障機制產生的問題

現行《突發事件應對法》雖然確立了諸如預防為主、統一指揮、綜合協調、屬地為主等正確的應急管理理念和原則，但其一般法的定位，受制于特別法優先的法律適用規則，而很多特別法又未能貫徹與其相同的理念和原則，致使該法的大量內容被單行法所“架空”。以2020年的新冠肺炎疫情防控為例，新冠肺炎疫情是一次重大的突發公共衛生事件，在2003年“非典”之后，我國強化了突發公共衛生事件應急法治，形成了以《突發事件應對法》、《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》為主體的突發公共衛生事件應急法律體系。但在新冠肺炎疫情應對過程中，現行的公共衛生應急法律體系仍然暴露出了不健全、不完善、不協調等問題，特別是《傳染病防治法》與《突發事件應對法》發生沖突時的法律適用問題。

《傳染病防治法》與《突發事件應對法》的沖突主要有以下幾點：一是在疫情信息的發布和處置方面，按照《突發事件應對法》第53條的規定，疫情信息的發布和處置的主要權責在地方政府；而按照《傳染病防治法》第38條的規定，是由國家衛生行政部門或其授權的省級衛生行政部門負責疫情信息的發布，地方政府無權直接發布。二是在預警制度方面，《突發事件應對法》第43條規定的是“縣級以上地方各級人民政府”擁有發布警報的權力，《傳染病防治法》第19條則賦予了“國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府”發布傳染病預警的權力，二者明顯相沖突。三是在應急征用制度方面，兩部法律中均對征用予以規定，通過對比《突發事件應對法》第12條和《傳染病防治法》第45條可以看出，《突發事件應對法》規定了“有關人民政府及其部門”可以征用“單位和個人的財產”，而《傳染病防治法》中規定的是“縣級以上地方人民政府”可就“房屋、交通工具以及相關設施、設備”進行征用。四是在應急處置和救援方面，《突發事件應對法》確立了“屬地管理為主”的應急管理原則，賦予地方政府為控制事態發展可以統一實施應急處置和救援的權力；而按照《傳染病防治法》的相關規定，地方政府必須報經上一級人民政府決定后才能實施應急處置和救援措施。

由此可見，《突發事件應對法》與《傳染病防治法》之間在突發事件的預警、信息上報與發布、應急準備、應急處置和救援等方面都存在銜接不充分、內容相沖突的問題，不僅嚴重影響了法律的權威性，還導致法律適用混亂、主體權責不明等問題。當《傳染病防治法》與《突發事件應對法》的某些規定發生沖突時，由于《傳染病防治法》是對突發事件中的公共衛生事件進行規范，現行版本是2013年進行的最新一次修正，而《突發事件應對法》規范的是包括自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件在內的所有突發事件，自2007年開始施行起還未進行過修訂。因此，就性質而言，《傳染病防治法》是新法和特別法，《突發事件應對法》是舊法和一般法。根據“新法優于舊法”“特別法優先于一般法”的法律適用規則，《傳染病防治法》在效力上自然優先于《突發事件應對法》，結果就導致《突發事件應對法》確立的很多原則和制度得不到適用，其作為基本法的效力無法得到保障。

出現上述法律適用困境的主要原因，在于我國現行的應急管理體制機制沒有徹底理順，應急法律體系也未能協調統一。《突發事件應對法》的制定以2003年“非典”為契機，最初的立法目的是對各個具體的應急法律制度和法律實施體制進行協調和整合，[45]后來立法精神幾經轉換，最終的立法成果已與最初相去甚遠，該法出臺后在可操作性和實施效果上并不盡如人意。雖然現行《突發事件應對法》確立了一些正確的應急管理理念和原則，但其涵蓋突發事件應對全過程、提取“最大公約數”的立法邏輯導致法律規范最終呈現的大多是抽象性、原則性的制度模型，實踐中無法得到有效的貫徹和運用。由于不同類型突發事件的應對和處置存在較大差異，應急領域單行法規定某類具體突發事件的應對時，在立法技術上要求更為細致，更加“管用”，卻未能貫徹與《突發事件應對法》相同的理念和原則，就會導致《突發事件應對法》難以被適用的尷尬局面。

針對上述問題，我們認為，一是要全面檢討我國的應急法律體系，認真梳理不同效力層級的法律規范，對其他法律規范中與《突發事件應對法》內在精神不一致、不協調的條款適時作出修改，切實增強法律法規的銜接性和可操作性；二是要在修訂《突發事件應對法》時增加效力保障的規定，確保《突發事件應對法》在應急管理領域的適用效力，最終確保該法所確立的應急管理基本制度和基本原則能夠得到貫徹落實。

二、通過設立特別效力條款完善應急管理基本法的效力保障機制

完善應急管理基本法的效力保障機制，就要避免《突發事件應對法》被應對特定類型突發事件的單行法“架空”。因此，在對《突發事件應對法》進行修訂時，不能沿用特別法優于一般法的常規原則處理應急基本法和單行法的關系，而是要增加有關效力保障的規定。具體應當包括兩個方面：一是應當規定基本法的原則和制度效力要優于單行法，單行法不得與之抵觸；二是單行法確需作出不同規定的，在立法時要經過特別審議程序。

第一，基本法的原則和制度效力優于單行法，單行法不得與之抵觸。《突發事件應對法》之所以成為應急管理領域的基本法，是因為其規定的是應急管理領域的一般性原則和綜合性制度，包括那些跨災種、跨部門，需要統籌協調、綜合管理的應急管理工作，諸如應急預案的編制和管理、突發事件信息和預警系統、應急救援隊伍體系、應急物資保障體系等。這些原則和制度在應對各種類型的突發事件中，應當得到統一的適用，而不能讓位于特別法的規定，否則《突發事件應對法》中所固化下來的、經過長期實踐檢驗證明符合應急管理科學規律的寶貴經驗就得不到貫徹，應急管理的體制機制也就無法理順。《突發事件應對法》基本法和綜合法的定位決定了其原則和制度的效力必須優于單行法，單行法的規定不得與之抵觸。因此，建議在新修訂的《突發事件應對法》“附則”部分設立特別效力條款，規定“其他法律有關應急管理工作的規定與本法不一致的，以本法為準”。

第二，單行法確需作出不同規定的，需要經過特別審議程序。在《突發事件應對法》中規定其特別效力條款，并不意味著這是一種絕對優先的效力。考慮到應急管理領域不同類型突發事件的復雜性和多變性，基于實踐的需要應當給予單行法一定的變通空間。在《突發事件應對法》的修訂中，可以考慮通過對單行法的立法程序作出特別規定來達到合理變通的目的，同時也給予一定的限制。對此，可以要求單行法確需作出與《突發事件應對法》不一致規定的，在立法時需要由法定機構對作出這種不一致規定的必要性進行專門審議并作出說明。具體來說，建議在新修訂的《突發事件應對法》“附則”部分增加關于單行法特別審議程序的規定：“對于有關突發事件的應急管理活動，其他法律需要作出與本法不一致規定的，有關法律草案在提交全國人民代表大會或其常務委員會審議前，全國人民代表大會有關專門委員會或者全國人民代表大會常務委員會有關工作機構應當就該法與本法的關系以及作出不一致規定的必要性進行專門審查和說明。”