條文注釋

國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是指國(guó)家為保護(hù)人體健康和生態(tài)環(huán)境，對(duì)環(huán)境中的污染物或者其他有害因素的容許含量所作的規(guī)定。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是衡量環(huán)境是否受到污染的尺度，是制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)，同時(shí)也是執(zhí)法部門實(shí)施環(huán)境管理的重要依據(jù)。我國(guó)的國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門，即環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)制定。

環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)按環(huán)境要素可以分為水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等類別，具體是：

1.水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)水中污染物或其他有害物質(zhì)的最大容許濃度的規(guī)定。我國(guó)已頒布的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)有《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)（2021年）》等。2.大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)大氣中污染物或者其他有害物質(zhì)的最大容許濃度的規(guī)定。1982年4月，我國(guó)首次頒發(fā)了國(guó)家的《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，其后這一標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過(guò)三次修訂，最新的一次修訂是在2012年，此標(biāo)準(zhǔn)在2016年開(kāi)始實(shí)施，此次修訂調(diào)整了環(huán)境空氣功能區(qū)分類，將三類區(qū)并入二類區(qū)，同時(shí)增設(shè)了顆粒物（粒徑小于等于2.5μm）濃度限值和臭氧8小時(shí)平均濃度限值，調(diào)整了顆粒物（粒徑小于等于10μm）、二氧化氮、鉛和苯并芘等的濃度限值，并對(duì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的有效性規(guī)定作了修訂。

3.土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)土壤中污染物，如鎘、汞、砷、鉛、銅等金屬和農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品殘留的最高允許濃度指標(biāo)值和相應(yīng)的監(jiān)測(cè)方法的規(guī)定。我國(guó)在1995年頒布了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。為貫徹《環(huán)境保護(hù)法》，保護(hù)土壤環(huán)境質(zhì)量，管控土壤污染風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)于2018年6月22日公布《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB 15618-2018）、《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB 36600-2018）兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)為國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》對(duì)《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》做出修訂，規(guī)定了農(nóng)用土壤中鎘、汞、砷、鉛、鉻、銅、鎳、鋅等基本項(xiàng)目；以及六六六、滴滴涕等其他項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)篩選值；規(guī)定了農(nóng)用土壤中鎘、汞、砷、鉛、鉻的風(fēng)險(xiǎn)管制值；更新了監(jiān)測(cè)、實(shí)施與監(jiān)督要求。《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》為首次發(fā)布，規(guī)定了保護(hù)人體健康的建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選值和管制值，以及監(jiān)測(cè)、實(shí)施與監(jiān)督要求。

除上述三類環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)外，還有噪聲、輻射、振動(dòng)、放射性物質(zhì)等的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是指省、自治區(qū)、直轄市人民政府依法制定的適用于本行政區(qū)域內(nèi)全部范圍或者轄區(qū)內(nèi)特定流域、區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。地方的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)范圍較窄，只包括大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定主體是省、自治區(qū)、直轄市人民政府。地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定原則是：對(duì)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定嚴(yán)于國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

環(huán)境基準(zhǔn)是指環(huán)境中的污染物等對(duì)人或者其他生物等特定對(duì)象不產(chǎn)生不良或者有害效應(yīng)的最大限制。環(huán)境基準(zhǔn)按環(huán)境要素可分為大氣質(zhì)量基準(zhǔn)、水質(zhì)量基準(zhǔn)和土壤質(zhì)量基準(zhǔn)等；按保護(hù)對(duì)象可分為環(huán)境衛(wèi)生基準(zhǔn)、水生生物基準(zhǔn)、植物基準(zhǔn)等。

環(huán)境基準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是兩個(gè)不同的概念，前者是由污染物同特定對(duì)象之間的劑量反應(yīng)關(guān)系確定的，不考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等人為因素，不具有法律效力；后者是以前者為依據(jù)，并考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等因素，經(jīng)過(guò)綜合分析制定的，由國(guó)家管理機(jī)關(guān)頒布，一般具有法律強(qiáng)制性。但二者又有密切的關(guān)系，前者是制定后者的科學(xué)依據(jù)，后者規(guī)定的污染物容許劑量或濃度原則上應(yīng)小于或等于相應(yīng)的基準(zhǔn)值。

案例6 未依法全面履職的行為違法

（最高人民檢察院2018年12月25日公布指導(dǎo)性案例第49號(hào)）

2014年5月，長(zhǎng)青能化年產(chǎn)60萬(wàn)噸甲醇工程項(xiàng)目建成，并經(jīng)陜西省環(huán)境保護(hù)廳審批投入試生產(chǎn)至2014年12月31日。2014年11月24日，陜西省發(fā)布《關(guān)中地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)大氣污染物排放限值》地方標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定燃煤鍋爐顆粒物排放限值為20mg/m，自2015年1月1日起實(shí)施。長(zhǎng)青能化試生產(chǎn)期間，燃煤鍋爐大氣污染物排放值基本處于地方標(biāo)準(zhǔn)20mg/m以上，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)50mg/m以下。

2015年1月1日，長(zhǎng)青能化試生產(chǎn)期滿后未停止生產(chǎn)且燃煤鍋爐顆粒物排放值持續(xù)在20mg/m以上50mg/m以下。

2015年7月7日，鳳翔分局向長(zhǎng)青能化下達(dá)《環(huán)境違法行為限期改正通知書》，責(zé)令其限期改正生產(chǎn)甲醇環(huán)保違規(guī)行為，否則將予以高限處罰。長(zhǎng)青能化沒(méi)有整改到位，鳳翔分局未作出高限處罰。2015年11月18日，鳳翔分局向長(zhǎng)青能化下達(dá)《行政處罰決定書》，限其于1個(gè)月內(nèi)整改到位，并處以5萬(wàn)元罰款。但該企業(yè)并未停止甲醇項(xiàng)目生產(chǎn)，顆粒物超標(biāo)排放問(wèn)題依然沒(méi)有得到有效解決，對(duì)周圍大氣造成污染。

2015年11月下旬，陜西省寶雞市人民檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)鳳翔分局可能有履職不盡責(zé)的情況，遂指定鳳翔縣人民檢察院開(kāi)展調(diào)查。鳳翔縣人民檢察院查明：長(zhǎng)青能化超期試生產(chǎn)且顆粒物超標(biāo)排放，而鳳翔分局雖對(duì)長(zhǎng)青能化作出行政處罰，但未依法全面履職。2015年12月3日，鳳翔縣人民檢察院向鳳翔分局發(fā)出《檢察建議書》，建議其依法履職，督促長(zhǎng)青能化上線治污減排設(shè)備，確保環(huán)保達(dá)標(biāo)。

2016年1月4日，鳳翔分局書面回復(fù)鳳翔縣人民檢察院稱：2015年12月24日對(duì)長(zhǎng)青能化下達(dá)《責(zé)令限制生產(chǎn)決定書》，責(zé)令該公司限產(chǎn)。2015年12月30日作出《排污核定與排污費(fèi)繳納決定書》，對(duì)長(zhǎng)青能化2015年10月至12月間顆粒物超標(biāo)排放加收排污費(fèi)。

針對(duì)鳳翔分局回復(fù)意見(jiàn)，鳳翔縣人民檢察院進(jìn)一步查明：鳳翔分局作出責(zé)令限制生產(chǎn)決定、加收排污費(fèi)等措施后，長(zhǎng)青能化雖然按要求限制生產(chǎn)，但其治污減排設(shè)備建設(shè)項(xiàng)目未正式投入使用，顆粒物排放依然超過(guò)限值。

鑒于檢察建議未實(shí)現(xiàn)應(yīng)有效果，2016年5月11日，鳳翔縣人民檢察院向鳳翔縣人民法院提起行政公益訴訟。鳳翔縣人民法院受理后，認(rèn)為符合起訴條件，但不宜由鳳翔縣人民法院管轄。經(jīng)向?qū)氹u市中級(jí)人民法院請(qǐng)示指定管轄，2016年5月13日，寶雞市中級(jí)人民法院依法裁定本案由寶雞市陳倉(cāng)區(qū)人民法院管轄。2016年11月10日，寶雞市陳倉(cāng)區(qū)人民法院對(duì)本案公開(kāi)開(kāi)庭審理。

出庭檢察人員指出，鳳翔分局未依法全面履職主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是鳳翔分局未依法監(jiān)管相對(duì)人嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施設(shè)計(jì)、施工、使用“三同時(shí)”的規(guī)定。長(zhǎng)青能化的環(huán)境保護(hù)設(shè)施雖然與建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工，但并未同時(shí)使用。

二是鳳翔分局初期未采取有效措施對(duì)長(zhǎng)青能化違法排放顆粒物的行為作出處理。自2015年1月1日起，長(zhǎng)青能化顆粒物排放濃度均超過(guò)20mg/m的標(biāo)準(zhǔn)，最高達(dá)72mg/m。鳳翔分局卻未采取有效行政監(jiān)管措施予以處置，直到2015年7月7日才對(duì)顆粒物超標(biāo)排放違法行為作出《環(huán)境違法行為限期改正通知書》。

三是鳳翔分局未依法全面運(yùn)用監(jiān)管措施督促長(zhǎng)青能化糾正違法行為。長(zhǎng)青能化在收到《環(huán)境違法行為限期改正通知書》后兩個(gè)月內(nèi)未按要求整改到位，鳳翔分局未采取相應(yīng)措施作出高限處罰。

鳳翔分局答辯稱：已履行了法定職責(zé)，多次對(duì)長(zhǎng)青能化作出行政處罰，顆粒物超標(biāo)排放是由于地方標(biāo)準(zhǔn)的變化。2016年3月27日，長(zhǎng)青能化減污設(shè)備已經(jīng)運(yùn)行，檢察機(jī)關(guān)無(wú)需提起訴訟。

針對(duì)鳳翔分局的答辯，檢察機(jī)關(guān)提出辯論意見(jiàn)：對(duì)于長(zhǎng)青能化的排污行為，鳳翔分局雖有履職行為，但履職不盡責(zé)。一是作出的5萬(wàn)元罰款不是高限處罰。二是按照相關(guān)規(guī)定，在地方標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的情況下，依法應(yīng)當(dāng)執(zhí)行地方標(biāo)準(zhǔn)。三是2016年3月27日，長(zhǎng)青能化減污設(shè)備已經(jīng)上線運(yùn)行，但顆粒物排放數(shù)據(jù)仍不穩(wěn)定，仍有不達(dá)標(biāo)的問(wèn)題。四是訴訟中，鳳翔分局于2016年5月16日才作出按日連續(xù)處罰的行政處罰，對(duì)長(zhǎng)青能化違法行為罰款645萬(wàn)元。

2016年8月22日，長(zhǎng)青能化減污設(shè)備經(jīng)評(píng)估正式投入運(yùn)行，經(jīng)第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)，長(zhǎng)青能化顆粒物排放已持續(xù)穩(wěn)定，符合國(guó)家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)。2016年12月20日，檢察機(jī)關(guān)撤回了第二項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，即督促長(zhǎng)青能化采取有效措施，確保顆粒物排放達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。

2016年12月28日，陜西省寶雞市陳倉(cāng)區(qū)人民法院作出一審判決，確認(rèn)被告鳳翔分局未依法全面履行對(duì)相對(duì)人長(zhǎng)青能化環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行為違法。