第一章 總則

第一節 安全生產領域的法律適用

【本節導讀】

安全生產領域的法律適用主要涉及兩個方面的問題：一是作為這個領域基本法的《安全生產法》和各種安全生產單行法之間的關系。由于安全生產領域各部門監管職責分工的復雜性，以及這一領域和其他安全領域（如交通安全、環境安全、特種設備安全）存在的交叉關系，使得《安全生產法》和這些領域相關法律之間的關系處理起來比較復雜，在實踐中經常產生法律適用上的疑難問題。二是《安全生產法》中法律責任條款的適用，重點是按行為處罰的條款（存在違反安全生產保障義務的行為）和按結果處罰的條款（對生產安全事故負有責任）之間的關系，在實踐中也較難把握，常常發生疑難問題。此外，《安全生產法》上有些條款所設定的權利義務是不完整的，需要通過授權方式交給其他下位法去補充規定，比如有關生產安全事故的分級等，這也產生了一些法律適用上的問題。但是，必須看到，正是因為既有《安全生產法》，又有各種安全生產單行法，才進一步體現了綜合治理的方針，正是因為有應急管理部門和對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理的部門的共同執法，才進一步體現了齊抓共管的機制和原則。

【主干法條】[1]

第二條 在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定。

第一百一十四條 發生生產安全事故，對負有責任的生產經營單位除要求其依法承擔相應的賠償等責任外，由應急管理部門依照下列規定處以罰款：

（一）發生一般事故的，處三十萬元以上一百萬元以下的罰款；

（二）發生較大事故的，處一百萬元以上二百萬元以下的罰款；

（三）發生重大事故的，處二百萬元以上一千萬元以下的罰款；

（四）發生特別重大事故的，處一千萬元以上二千萬元以下的罰款。

發生生產安全事故，情節特別嚴重、影響特別惡劣的，應急管理部門可以按照前款罰款數額的二倍以上五倍以下對負有責任的生產經營單位處以罰款。

第一百一十八條 本法規定的生產安全一般事故、較大事故、重大事故、特別重大事故的劃分標準由國務院規定。

國務院應急管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門應當根據各自的職責分工，制定相關行業、領域重大危險源的辨識標準和重大事故隱患的判定標準。

【案例導入】

Y公司訴Q縣應急管理局撤銷行政處罰案[2]

2019年7月14日，C工程建造有限公司在位于云南省Q縣的某住宅小區建筑工地進行板面混凝土澆筑作業時，發生一起布料機鋼繩斷裂墜落導致物體打擊事故，造成1人死亡、1人受傷。當日晚，Q縣應急管理局接到事故情況報案。7月15日，縣應急管理局向縣人民政府請示成立事故調查組。7月19日，縣政府辦公室作出關于成立事故調查組的通知。調查組成立后即開展工作，并做出了事故調查報告。8月30日，縣應急管理局向縣政府作出關于審定事故調查報告的請示。9月26日，縣政府批復同意事故調查報告。9月30日，縣應急管理局對事故立案查處。12月25日，縣應急管理局對現場使用起重機械的Y公司作出行政處罰決定書，認定Y公司安全管理人員履行職責不到位，無安全生產教育培訓記錄臺賬，安全生產檢查記錄臺賬不規范、不健全，對派出人員安全教育培訓不到位，對事故發生負有責任。依據《安全生產法》第25條（現第28條）第1款、第109條（現第114條）第1款第1項的規定，對Y公司作出21萬元的罰款決定。Y公司不服，將縣應急管理局起訴至人民法院。

一審判決認為：本案事故因建筑施工的起重機械在作業過程中所吊起的布料機墜落而發生。根據《特種設備安全法》第2條第1款、第2款，“特種設備的生產（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、經營、使用、檢驗、檢測和特種設備安全的監督管理，適用本法。本法所稱特種設備，是指對人身和財產安全有較大危險性的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內專用機動車輛，以及法律、行政法規規定適用本法的其他特種設備”。本案發生事故的起重機械屬于特種設備，特種設備安全的監督管理適用該法。根據《安全生產法》第2條，“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定”。也就是說，在法律的適用上特別法優于一般法，本案涉及的一般法是《安全生產法》，特別法是《特種設備安全法》。《特種設備安全法》已經對特種設備的安全生產、經營、使用、檢驗、檢測和特種設備安全的監督管理作了明確規定，因此，本案因起重機械發生事故，屬于特種設備安全的監督管理范圍，應適用《特種設備安全法》相關規定進行處理。綜上所述，被告Q縣應急管理局適用一般法《安全生產法》對Y公司因起重機械發生事故作出的行政處罰決定書屬于適用法律錯誤，該處罰決定應予撤銷。

二審判決認為：《安全生產法》確定了安全生產領域基本的方針、原則、法律制度，屬于一般法。《特種設備安全法》是專門解決特種設備安全生產特殊問題的單行立法，屬于特別法。本案事故中的塔式起重機（塔吊）屬于《特種設備安全法》中規定的起重機械。涉及特種設備的安全生產問題，應當首先考慮和優先適用特別法規定。現行《特種設備安全法》對該領域的安全生產問題沒有規定的，才應依照《安全生產法》的有關規定執行。本案被訴的行政處罰決定書中認定的Y公司違反《安全生產法》第25條（現第28條）第1款的違法情形和第109條（現第114條）的對事故責任單位的處罰依據，對此《特種設備安全法》第86條第3項“未對特種設備安全管理人員、檢測人員和作業人員進行安全教育和技能培訓的”和第90條第1項“發生事故，對負有責任的單位除要求其依法承擔相應的賠償等責任外，依照下列規定處以罰款：（一）發生一般事故，處十萬元以上二十萬元以下罰款”已經進行了規定。因此，對于Y公司的安全違法行為，應當優先適用《特種設備安全法》的有關規定進行行政處罰。本案被訴處罰決定符合《行政訴訟法》第70條規定的適用法律、法規錯誤的情形，一審法院據此判決撤銷并無不當。據此，二審法院維持了一審判決。

對于理解安全生產領域的法律適用，上述案件是一個很好的例子。這個案例至少為我們提出了這樣幾個十分重要的問題：第一，《安全生產法》和《特種設備安全法》等單行性的法律之間是什么關系？這其中還包含著這樣的問題，比如生產安全和特種設備安全等是什么關系？在生產經營活動中，因特種設備使用不當所導致的事故應當由哪個部門調查和處理？第二，在《安全生產法》《特種設備安全法》等法律當中，企業違反有關安全義務保障條款的行為（比如本案中的對從業人員安全教育培訓不到位）所應當受到的處罰，和對生產安全事故負有責任（比如本案中對一般事故負有責任）所應當受到的處罰之間是什么關系？應當如何選擇法律責任條款加以適用？我們帶著對這些問題的思考，對安全生產領域的法律適用加以分析。

【制度解析】

一、生產安全和其他安全之間的關系

《安全生產法》第2條規定：“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定。”那么，安全生產與消防安全、道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、核與輻射安全、特種設備安全之間是什么關系呢？一種觀點認為，兩者是平行的、互斥的關系，一個安全問題，要么是安全生產問題，要么是其他某一種安全問題，比如說特種設備安全問題。在事故調查的實際操作中，這種思維占有主導性，因為一個事故只會有一種定性，要么定性為生產安全事故，要么定性為其他安全事故。另一種觀點認為，兩者是包含的關系，其他幾種安全都屬于安全生產的一部分，如上述這個案件中二審法院的看法，就認為“《特種設備安全法》是專門解決特種設備安全生產特殊問題的單行立法，屬于特別法”。我們認為，上述兩種觀點都是片面的，安全生產和另外幾種安全之間，有的是包含關系，有的則是交叉關系。

對于《安全生產法》第2條，我們在理解其后半句話的時候，首先要理解好前半句話。前半句話說的是“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法”。這就意味著，只有“從事生產經營活動”所產生的安全問題，才屬于安全生產問題。或者說，我國對安全生產的定義就是以是否“從事生產經營活動”為標準的——我們在這里并不討論這個標準是否科學、合理，而僅僅是從法律規范本身出發，明確法律上規定的區分標準就是如此。因此，對于判斷生產安全和其他幾種安全的關系，《安全生產法》第2條的這前半句話就是一個基本前提。如果其他幾種安全當中，有的全部存在于生產經營活動當中，那就全部屬于生產安全的范疇，就被生產安全所全部包含；如果有的安全問題既可能發生在生產經營活動當中，也可能發生在生產經營活動之外——比如發生在個人或者家庭的日常生活當中，那它和安全生產就是交叉的關系。

例如，鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、核與輻射安全這幾種情況，安全問題基本上都是在生產經營活動中發生的，在個人或者家庭的日常生活當中發生這樣的事故幾乎是不可能的。那么，這些安全問題實際上就是生產安全問題的一部分，在這些領域發生的事故就是生產安全事故的一種。之所以《安全生產法》規定與這些安全問題有關的單行法在效力上具有優先性，把自己放在一個兜底法的位置，是因為這些領域的安全問題在監督管理上具有某些特殊性，比如監管部門加入了相關的國際公約、需要遵循某些通用的國際規則等，其單行法已經考慮到了這些特殊因素，應當被優先適用。但是，對于其他一些安全領域，比如消防安全、道路交通安全、特種設備安全來說，就未必全部都與“從事生產經營活動”有關。比如，消防安全廣泛存在于非生產經營領域，一般居民住宅、非生產經營性的公共場所等消防安全也十分重要；又如，私家車也存在道路交通安全問題，私家車相互之間發生的道路交通事故不能按照生產安全事故來處理。當然，這些領域的安全問題也有很多是和“從事生產經營活動”有關的，屬于安全生產的范疇，甚至大部分都屬于這個范疇，但并不是全部。因此我們說，這些領域的安全和安全生產是交叉關系。對于這個領域中與“從事生產經營活動”有關的安全問題，被安全生產所包含；對于與“從事生產經營活動”無關的安全問題，和安全生產則是平行的關系，不會在法律適用上發生聯系。

二、《安全生產法》和其他安全領域單行法之間的關系

既然鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、核與輻射安全等屬于安全生產問題，消防安全、道路交通安全、特種設備安全中與“從事生產經營活動”有關的部分也屬于安全生產問題，那么，調整這些問題相關的單行性法律和《安全生產法》之間，是不是就可以像上述案件的兩審法院所說的那樣，直接按照“特別法優于一般法”的原則決定其效力次序呢？我們認為并不盡然。

首先，即使按照“特別法優于一般法”的原則，也不能必然得到這些單行性法律在效力上優先于《安全生產法》的結論。因此，同一位階之間法律的效力關系，還要同時受到“新法優于舊法”原則的約束。如果上述領域的單行法在施行時間上早于《安全生產法》，即相對于《安全生產法》來說是一部“舊法”的話，就會和《安全生產法》之間形成“新的一般法”和“舊的特別法”之間的關系。這種情況下，兩者之間的效力是平行的。如果出現了這樣的情況，就會造成法律適用上的難題。正因如此，《安全生產法》第2條才特別規定“有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設備安全另有規定的，適用其規定”。也就是對于這些情況下法律之間的效力關系，專門進行了明確。因此，對于這些情況下相關領域安全的單行性法律，其之所以能夠優先于《安全生產法》適用，并不是簡單地來源于“特別法優于一般法”的原則，而是來源于《安全生產法》第2條的特別規定。

其次，有很多安全生產領域的“特別法”在效力上并不必然優先于《安全生產法》。除了《安全生產法》第2條提到的消防安全、道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、核與輻射安全、特種設備安全之外，還有很多領域的安全生產問題是有單行法的，或者在其行業性法律當中是有單行性規定的。比如，《礦山安全法》和正在制定中的《危險化學品安全法》就是安全生產領域的單行法，《建筑法》的第五章“建筑安全生產管理”就是行業性法律中有關安全生產的單行性規定。這些法律規范只適用于某個領域的安全生產管理，相對于《安全生產法》來說，也屬于“特別法”的范疇。但是，這些法律規范在效力上就并不必然優先于《安全生產法》，而是必須綜合考慮“特別法優于一般法”“新法優于舊法”的原則逐一確定效力次序。之所以如此，是因為這些領域的安全生產管理并不像《安全生產法》第2條提到的那些領域一樣具有同等的特殊性，因此沒有必要專門規定其相關法律具有效力上的優先性。這一點，進一步說明《安全生產法》第2條規定的這些領域的單行法之所以效力優先，是基于該條的直接規定，而不是基于“特別法優于一般法”的一般原則。

在《安全生產法》和該法第2條所提到的這些領域的單行法之間，還有一個十分特殊的問題，就是有的單行法可能對自身的效力又做了反向排除，導致最后某些問題又不得不適用《安全生產法》中的一般規定。我們在上面提到的“Y公司訴Q縣應急管理局撤銷行政處罰案”就涉及這樣的問題。

這個案件是在建筑施工過程中因特種設備故障發生的安全事故，按照《安全生產法》第2條的規定，對于《特種設備安全法》另有規定的問題，應當適用《特種設備安全法》，這一點似乎毫無疑問。但是，《特種設備安全法》第100條第2款又規定：“鐵路機車、海上設施和船舶、礦山井下使用的特種設備以及民用機場專用設備安全的監督管理，房屋建筑工地、市政工程工地用起重機械和場（廠）內專用機動車輛的安裝、使用的監督管理，由有關部門依照本法和其他有關法律的規定實施。”本案中的特種設備恰恰就屬于“房屋建筑工地用起重機械”，根據這一規定，并不是由負責特種設備安全監督管理的部門（目前是市場監管部門）單獨依照《特種設備安全法》來管理，而是由有關部門依照該法和其他相關法律管理。那么，這里的“有關部門”是誰呢？《建筑法》第43條規定，“建設行政主管部門負責建筑安全生產的管理”；《特種設備安全監察條例》第3條第3款規定，“房屋建筑工地和市政工程工地用起重機械、場（廠）內專用機動車輛的安裝、使用的監督管理，由建設行政主管部門依照有關法律、法規的規定執行”。因此，這里的“有關部門”指的是建設行政主管部門無疑。在上述案件中，Q縣應急管理局對Y公司作出了行政處罰決定，確實超越了職權。但是，有的觀點認為此案中有權的行政處罰主體是市場監管局，那也是錯誤的。

接下來，“依照本法和其他有關法律的規定實施”指的又是什么呢？“本法”自然是《特種設備安全法》，至于“其他有關法律”，按照一般理解應該指建筑領域的法律，比如《建筑法》；如果做廣義一點的理解，還可以包括為了實施《建筑法》而制定的建筑施工安全方面的行政法規，如《建設工程安全生產管理條例》。那么，對于本案中的“一般事故”應當如何進行處罰呢？由于《建筑法》和《建設工程安全生產管理條例》都沒有做出規定，就仍應適用《特種設備安全法》第90條第1項的規定，“發生事故，對負有責任的單位除要求其依法承擔相應的賠償等責任外，依照下列規定處以罰款：（一）發生一般事故，處十萬元以上二十萬元以下罰款”。有的觀點認為，既然這里的處罰主體不是市場監管部門而是建設行政主管部門，在建設領域的法律、行政法規沒有專門規定的情況下，應該適用安全生產領域的一般法《安全生產法》第114條（原第109條）進行處罰。這一理解是不準確的，因為作為一個特種設備安全事故，《特種設備安全法》仍應優先于《安全生產法》適用，而除了市場監管部門之外的其他有關部門也可以成為《特種設備安全法》第90條的執法主體。我們注意到，2009年修訂的《特種設備安全監察條例》第88條規定“對事故發生負有責任的單位，由特種設備安全監督管理部門依照下列規定處以罰款”，將針對事故責任單位的執法主體限定為特種設備安全監督管理部門（當年是質監部門，現在是市場監管部門）；而2014年施行的《特種設備安全法》第90條對于這種情況，則刪去了有關執法主體的限制。這就意味著，除了特種設備安全監督管理部門，其他有關部門——比如本案中的建設行政主管部門——對于其主管范圍內的特種設備安全事故，也是對事故單位進行處罰的適格主體。

但是，對于本案中的另外一些問題，在《特種設備安全法》和建筑領域的法律、行政法規當中就找不到法律依據，比如有關事故調查的問題。《特種設備安全法》中對一般事故的調查明確規定由市場監管部門牽頭實施，這些規定自然不能適用到建設行政主管部門身上；而《建筑法》和《建設工程安全生產管理條例》等并未規定如何進行建設工程生產安全事故的調查。《建設工程安全生產管理條例》第52條規定：“建設工程生產安全事故的調查、對事故責任單位和責任人的處罰與處理，按照有關法律、法規的規定執行。”這里的有關法律、法規，就只能理解為《安全生產法》及其配套的《生產安全事故報告和調查處理條例》了。比如，在“Y公司訴Q縣應急管理局撤銷行政處罰案”中，縣政府授權或者委托縣應急管理局牽頭組成事故調查組，就是符合法律規定的。由此可見，雖然《安全生產法》第2條規定了某些安全領域的單行法具有優先效力，但由于這些法律對于某些更加特殊的情況又做了反向排除的規定，使得對某些問題的法律適用又可能重新指向《安全生產法》。

三、兩種法律責任條款的適用問題

我們注意到，在“Y公司訴Q縣應急管理局撤銷行政處罰案”中，縣應急管理局依據《安全生產法》第25條（現第28條）第1款、第109條（現第114條）第1款第1項的規定，對Y公司作出了21萬元的罰款決定。其中，《安全生產法》第28條（原第25條）第1款的規定是：“生產經營單位應當對從業人員進行安全生產教育和培訓，保證從業人員具備必要的安全生產知識，熟悉有關的安全生產規章制度和安全操作規程，掌握本崗位的安全操作技能，了解事故應急處理措施，知悉自身在安全生產方面的權利和義務。未經安全生產教育和培訓合格的從業人員，不得上崗作業。”對于違反這一規定的行為，其相應的法律責任條款是《安全生產法》第97條（原第94條），相關內容是：“生產經營單位有下列行為之一的，責令限期改正，處十萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產停業整頓，并處十萬元以上二十萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款：……（三）未按照規定對從業人員、被派遣勞動者、實習學生進行安全生產教育和培訓，或者未按照規定如實告知有關的安全生產事項的；（四）未如實記錄安全生產教育和培訓情況的；……”而《安全生產法》第114條（原第109條）第1款第1項的規定是：“發生生產安全事故，對負有責任的生產經營單位除要求其依法承擔相應的賠償等責任外，由應急管理部門依照下列規定處以罰款：（一）發生一般事故的，處三十萬元以上一百萬元以下的罰款；……”也就是說，這里存在從行為角度（沒有對從業人員進行安全培訓）和從結果角度（對發生一般事故負有責任）進行罰款的兩種法律責任條款。類似地，其他一些單行法如《特種設備安全法》也存在這樣的情況，比如該法第86條和第90條之間的關系。那么，執法部門應當如何選擇對這兩種法律責任條款的適用呢？

我們認為，如果生產經營單位的違法行為尚未造成事故，則執法部門在作出處罰決定時，應當援引的法律依據自然是有關單位的安全保障義務條款，例如《安全生產法》第28條、《特種設備安全法》第13條以及與此相對應的法律責任條款，例如《安全生產法》第97條、《特種設備安全法》第86條，這一點毫無疑問。那么，如果生產經營單位的違法行為已經造成了事故呢？這時候從形式上看，執法部門似乎既可以援引針對行為的法律責任條款，也可以援引針對結果的法律責任條款來進行處罰。在“Y公司訴Q縣應急管理局撤銷行政處罰案”中，二審法院就同時援引了《特種設備安全法》第86條和第90條。我們認為，這種做法有待商榷，正確的做法是只援引針對結果的法律責任條款進行處罰。原因在于，這些針對結果的法律責任條款已經明確規定應當處罰的對象是“負有責任的單位”，而這些單位是如何被確定為負有責任的呢？那就是在事故調查階段，由事故調查組根據法律所規定的安全保障義務條款所確定的。比如，對于這個案件中的Y公司來說，其之所以被認定為對特種設備一般安全事故負有責任，事故調查組所依據的就是《安全生產法》第25條（現第28條）。盡管在這個問題上，事故調查組適用法律不準確，正確的做法是依據《特種設備安全法》第13條，但這兩個條款在性質上是相同的，都屬于有關單位的安全保障義務條款。也就是說，這些認定有關單位事故責任的安全保障義務條款在事故調查報告中已經被適用過了，這些單位對事故負有責任這一點已經在事故調查報告中確定下來了。接下來，對這些單位進行處罰的時候，就不應該再援引這些安全保障義務條款，而應直接援引針對事故責任的法律責任條款來進行處罰——如果適用《安全生產法》，就是其第114條（原第109條）；如果適用《特種設備安全法》，就是其第90條——在這個案件當中，應當適用后者。那么，在這種情況下，那些從行為角度規定的法律責任條款——比如《安全生產法》第97條（原第94條）和《特種設備安全法》第86條——還有沒有適用的余地呢？形式上看起來似乎是可以的，因為有關單位的違法行為也符合這些條款的適用條件，但實際上不可能被適用。因為，根據“一事不再罰”原則，一個違法行為不應當被處以兩次罰款，而這些針對結果的法律責任條款所規定的罰款金額，都明顯高于那些針對行為的法律責任條款，自然應當選擇處罰較重的條款加以適用。

這里需要注意的是，新《安全生產法》第115條規定：“本法規定的行政處罰，由應急管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門按照職責分工決定；其中，根據本法第九十五條、第一百一十條、第一百一十四條的規定應當給予民航、鐵路、電力行業的生產經營單位及其主要負責人行政處罰的，也可以由主管的負有安全生產監督管理職責的部門進行處罰。予以關閉的行政處罰，由負有安全生產監督管理職責的部門報請縣級以上人民政府按照國務院規定的權限決定；給予拘留的行政處罰，由公安機關依照治安管理處罰的規定決定。”在今后工作中應當一并實施。

四、《安全生產法》中的授權性規定

《安全生產法》中規定的某些條款的權利義務內容是不完整的，需要下位法加以補充才有可能被實施，對此《安全生產法》做出了授權性規定，這種情況主要指的是有關事故分級和危險源、事故隱患分級的標準。在《安全生產法》中，很多條款都涉及生產安全事故的分級，包括一般事故、較大事故、重大事故和特別重大事故；有的條款則涉及危險源和事故隱患的分級，比如重大危險源、重大事故隱患中何為“重大”的問題。但是，考慮到事故、危險源、隱患分級的復雜性和多樣性，《安全生產法》并沒有做出統一規定，而是進行了授權，對于生產安全事故的分級標準，授權給了國務院；對于重大危險源的辨識標準和重大事故隱患的判定標準，則授權給了國務院應急管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門。那么，這些被授權的主體應當以何種形式做出上述補充性規定，使《安全生產法》中的有關規定得以實施呢？

我們認為，上述授權性規定應當被理解為授權立法條款。因此，國務院對生產安全事故的分級標準，應當在行政法規中規定；有關部門對于重大危險源的辨識標準和重大事故隱患的判定標準，應當在部門規章中規定。實踐中，有些事故的分級標準是在國家專項應急預案或者部門預案中規定的，這樣的做法不甚恰當。因為，應急預案是面向可能發生的事故預先編制的應對方案，是在特殊情況下實施法律、法規、規制有關規定的操作性方案，不具有設定或者補充法律上權利義務的功能和權限。

【延伸思考】

《安全生產法》自2002年施行以來，歷次修改采取的都是“修正”而不是“修訂”的方式，該法最后一條一直規定的是“本法自2002年11月1日起施行”。那么，在《安全生產法》和其他安全領域的單行性法律需要通過比較新舊關系來確定效力次序的時候，如何確定《安全生產法》各部分內容的生效時間？