前言

現行《中華人民共和國安全生產法》[1]是在2002年6月29日，由第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過的。2009年和2014年進行過兩次修正。2021年6月10日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國安全生產法〉的決定》，是《安全生產法》的第三次修正。《安全生產法》的此次修改，是在國家“大應急”體制構架下，在“十四五”規劃的開局之年，在建設更高水平的平安中國的起步之年，有著時代特征和重要意義。從修改幅度上看，此次修改是一次“中改”。因為此次修改并沒有改變法律的篇章結構，仍然是七章，總的條款數量也只增加了五條，所以稱不上是“大改”；但是，此次修改涉及的具體法條比較多，全國人大常委會的修法決定有42條內容，有些條文的修改涉及安全生產治理格局和治理思路的變化，對相關行業的影響不可小覷，因此也不能說是“小改”。《安全生產法》的此次修改，概括起來說，貫穿一條主線，涉及六個方面。

一條主線就是以習近平法治思想為指導，貫徹落實習近平總書記關于安全生產的一系列重要指示批示精神。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調：“加強黨的領導。”“堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責，嚴格落實安全生產責任制，完善安全監管體制，強化依法治理，不斷提高全社會安全生產水平，更好維護廣大人民群眾生命財產安全。”[2]“堅持管行業必須管安全，管業務必須管安全。”[3]“要深刻認識安全生產工作的艱巨性、復雜性、緊迫性，堅持以人為本、生命至上，全面抓好安全生產責任制和管理、防范、監督、檢查、獎懲措施的落實。”[4]“安全生產是民生大事，一絲一毫不能放松，要以對人民極端負責的精神抓好安全生產工作，站在人民群眾的角度想問題，把重大風險隱患當成事故來對待，守土有責，敢于擔當，完善體制，嚴格監管，讓人民群眾安心放心。”[5]“所有企業都必須認真履行安全生產主體責任，做到安全投入到位、安全培訓到位、基礎管理到位、應急救援到位，確保安全生產。”[6]“要加強和改進平臺經濟監管”[7]等。上述指示精神在這次修法過程中予以充分體現，轉化為法律規定。主要涉及以下六個方面。

一、完善安全生產治理和監管體制

第一，在法律中寫入了“黨的領導”。修正后的《安全生產法》第3條第1款規定：“安全生產工作堅持中國共產黨的領導。”安全生產工作直接保障的是人民的生命財產安全，“平安是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生，也是最基本的發展環境”[8]。安全生產是高質量發展的基礎和前提，也是主要的民生。安全生產工作抓得好不好，直接關系到“人民群眾滿意不滿意、贊成不贊成、答應不答應”，是一個政治性很強的領域，必須堅持中國共產黨的領導。

第二，在法律中寫入了安全生產工作的“三管三必須”。“三管三必須”，指的是“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”，旨在強化和落實生產經營單位主體責任與政府監管責任，明確安全生產治理和監管的職責分工，形成齊抓共管的治理合力，消除監管盲區和職權沖突區域。為了更好地落實“三管三必須”，此次修法對第5條進行了修改，“生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人，對本單位的安全生產工作全面負責。其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責”。還對一些涉及安全生產監管職責分工的內容進行了明確或者補充。比如，在第10條第2款規定行業、領域主管部門的職責時，專門點出了“交通運輸、住房和城鄉建設、水利、民航等有關部門”；為了避免平臺經濟等新興業態的安全生產監管出現盲區，新增規定“對新興行業、領域的安全生產監督管理職責不明確的，由縣級以上地方各級人民政府按照業務相近的原則確定監督管理部門”；強調對跨部門、跨領域問題的協作監管，要求“負有安全生產監督管理職責的部門應當相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用，依法加強安全生產監督管理工作”。此外，為了使安全生產監管的部門職責分工更加清晰，并在實踐中更好把握和操作，將已推行數年的政府權責清單制度寫入了法律，新增第17條規定“縣級以上各級人民政府應當組織負有安全生產監督管理職責的部門依法編制安全生產權力和責任清單，公開并接受社會監督”。

第三，進一步明確了基層的安全生產監管職責。在第9條第2款進一步明確了鄉鎮街道和非建制功能區的安全生產監管職責，規定“鄉鎮人民政府和街道辦事處，以及開發區、工業園區、港區、風景區等應當明確負責安全生產監督管理的有關工作機構及其職責，加強安全生產監管力量建設，按照職責對本行政區域或者管理區域內生產經營單位安全生產狀況進行監督檢查，協助人民政府有關部門或者按照授權依法履行安全生產監督管理職責”。在第80條第2款中又增加了基層對生產安全事故的應急救援職責，規定“鄉鎮人民政府和街道辦事處，以及開發區、工業園區、港區、風景區等應當制定相應的生產安全事故應急救援預案，協助人民政府有關部門或者按照授權依法履行生產安全事故應急救援工作職責”。

二、構建雙重預防機制

風險分級管控、隱患排查治理的雙重預防機制，旨在將安全生產治理的“關口”從事故前移到隱患、從隱患前移到風險，進行源頭治理。雙重預防機制的構建，是在近年來一系列重特大生產安全事故的推動下，吸取慘痛教訓的結果，是近年來我國安全生產領域治理改革的重要成果。2016年1月6日，習近平總書記針對安全生產領域做出重要指示時指出：“必須堅決遏制重特大事故頻發勢頭，對易發重特大事故的行業領域采取風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制，推動安全生產關口前移。”[9]2016年12月9日，《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》再次強調：“構建風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，嚴防風險演變、隱患升級導致生產安全事故發生。”此次修改《安全生產法》，一個十分重要的亮點就是落實黨中央和習近平總書記的重要指示精神，其具體做法包括：

第一，在“總則”第4條第1款關于生產經營單位安全生產義務的原則性規定中，規定“生產經營單位必須……構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，健全風險防范化解機制，提高安全生產水平，確保安全生產”。

第二，在第21條關于生產經營單位主要負責人的職責中，增加第5項，要求其“組織建立并落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制，督促、檢查本單位的安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患”。

第三，在第41條關于生產經營單位安全生產義務的規定中，增加規定“生產經營單位應當建立安全風險分級管控制度，按照安全風險分級采取相應的管控措施”。對于隱患排查，規定事故隱患排查治理情況應“通過職工大會或者職工代表大會、信息公示欄等方式向從業人員通報。其中，重大事故隱患排查治理情況應當及時向負有安全生產監督管理職責的部門和職工大會或者職工代表大會報告”。并要求負有安全生產監督管理職責的部門將重大事故隱患納入相關信息系統。

第四，在第101條關于生產經營單位的法律責任中，將未建立雙重預防機制的兩種行為增列為處罰事由，一是“未建立安全風險分級管控制度或者未按照安全風險分級采取相應管控措施的”，二是“未建立事故隱患排查治理制度，或者重大事故隱患排查治理情況未按照規定報告的”。

三、將新興業態納入安全生產監管范圍

安全生產監管制度是以傳統業態特別是以工業生產作為情景假設的，并沒有考慮到近年來新興的網約車、外賣派送、電子商務、網絡直播等以平臺經濟為主要特征的業態。但是，經濟社會在發展，改造提升傳統產業，培育壯大新興產業（如智能制造、無人配送、在線消費、醫療健康等新興產業展現出強大成長潛力），對安全生產工作提出了新任務、新挑戰，有的行業安全生產問題是比較突出的，特別是在這些行業的從業人員職業安全保障方面，如外賣派送行業，亟待進行監管。對于這些行業的安全生產監管問題，長期存在三個不明確：一是承擔安全生產義務的主體不明確；二是承擔安全生產義務的范圍不明確；三是安全生產監管部門不明確。此次《安全生產法》的修改，對新興業態的安全生產問題給予了必要關注，增加了有關規定，部分解決了上述三個不明確的問題。

首先，修改后的《安全生產法》第4條第2款原則性地規定了平臺經濟等新興行業、領域生產經營單位的安全生產義務，要求“根據本行業、領域的特點，建立健全并落實全員安全生產責任制，加強從業人員安全生產教育和培訓，履行本法和其他法律、法規規定的有關安全生產義務”。但是，新興行業中從業人員的就業形態比較多元、復雜，與從業人員在有組織勞動中形成直接“支配—從屬”關系的生產經營單位也比較多樣，未必是網絡平臺。同時，生產經營單位對從業人員工作過程、生產資料的掌控程度與傳統業態也有很大的不同，要求其一律承擔和傳統業態生產經營單位相同的安全生產義務未必合理。因此，《安全生產法》一方面從原則上規定了新興業態的安全生產義務，另一方面也提供了必要的靈活性，強調其對安全生產義務的履行要“根據本行業、領域的特點”，沒有搞“一刀切”。這樣做既給后續各行業、領域具體監管規則的出臺提供了依據，也留下了空間。

其次，在第10條中規定了新興業態安全生產監管部門的確定原則，“對新興行業、領域的安全生產監督管理職責不明確的，由縣級以上地方各級人民政府按照業務相近的原則確定監督管理部門”。例如，對于餐飲外賣來說，如果按照餐飲行業管理，則其主管部門是市場監管部門。但是，餐飲外賣的主要生產安全風險并不在于食品本身，而是在于“騎手”外送的過程當中，這個問題又屬于交通運輸部門管理。這就可能出現監管職責不明確的問題，需要由有關人民政府確定其安全生產監管部門。

四、引入新型的安全生產規制工具

《安全生產法》的本次修改還引入了一系列新型的規制工具，對于優化安全生產治理格局、形成全社會各種力量齊抓共管，有望發揮促進作用。這些新的規制工具主要包括：

第一，將安全生產責任保險法定化，發揮其第三方規制功能。修改后的《安全生產法》第51條第2款規定，“屬于國家規定的高危行業、領域的生產經營單位，應當投保安全生產責任保險。具體范圍和實施辦法由國務院應急管理部門會同國務院財政部門、國務院保險監督管理機構和相關行業主管部門制定”，這就將已經推行多年的安全生產責任保險法定化了。相應地，第109條對高危行業、領域的生產經營單位未按照國家規定投保安全生產責任保險的情況，規定了處罰條款。目前的安全生產責任保險所發揮的已經主要不是對事故第三方損失的賠付功能，而是利用保險機構承保之后降低事故率從而減少賠付，要求其委托專業機構為投保企業提供生產安全事故預防服務，從而達到規制安全生產風險的目的。從這一意義上看，新型的安全生產責任保險已經發展為安全生產治理中的一種第三方規制工具。

第二，建立安全生產公益訴訟制度。修改后的《安全生產法》第74條第2款規定：“因安全生產違法行為造成重大事故隱患或者導致重大事故，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據民事訴訟法、行政訴訟法的相關規定提起公益訴訟。”此前，已經有部分地方檢察機關試點提起安全生產領域的民事、行政公益訴訟，取得了一定效果和經驗。對于此次修法是否明確寫入安全生產公益訴訟，在立法過程中經過了多次反復，但最終仍得以保留。人民檢察院提起公益訴訟，對于優化地方的安全生產治理格局能夠發揮積極作用。原因在于，某些地方存在著安全生產監管需求和政府監管意愿不相匹配的問題，地方政府出于GDP、稅收、居民就業方面的考慮，對于一些高危行業企業不愿意認真落實監管職責，造成一些地方安全生產風險高發，甚至發生“3·21”江蘇響水爆炸這樣的重特大事故，教訓慘痛。檢察機關介入安全生產領域的優勢有二：一是檢察機關熟悉當地情況，雖然并非安全生產專業監管部門，但對當地高危行業企業和重大安全生產風險的分布也有一定了解；二是檢察機關在利益格局上相對獨立于地方政府，其績效目標和地方GDP、稅收、居民就業等因素不直接掛鉤，具有較強的履職積極性。

第三，將安全生產信用規制工具法定化。以失信聯合懲戒為核心的信用規制工具近年來在各領域發展迅猛，在安全生產領域也取得了顯著成效。此次《安全生產法》的修改，在第78條第1款寫入了失信聯合懲戒機制，賦予了這種新型規制工具更高的法律效力。按照這一規定，“負有安全生產監督管理職責的部門應當建立安全生產違法行為信息庫，如實記錄生產經營單位及其有關從業人員的安全生產違法行為信息；對違法行為情節嚴重的生產經營單位及其有關從業人員，應當及時向社會公告，并通報行業主管部門、投資主管部門、自然資源主管部門、生態環境主管部門、證券監督管理機構以及有關金融機構。有關部門和機構應當對存在失信行為的生產經營單位及其有關從業人員采取加大執法檢查頻次、暫停項目審批、上調有關保險費率、行業或者職業禁入等聯合懲戒措施，并向社會公示”。此外，第78條第2款規定的對安全生產違法行為實施行政處罰之后的信息公示制度，也具有信用規制的功能，在行政處罰的懲戒和教育功能之外，將其信用評價功能也充分地發揮了出來。

五、填補了一些安全生產治理漏洞

《安全生產法》2014年修正之后，在法律實施和安全生產治理過程中，發現了一些制度漏洞，此次修法對這些問題也盡可能做出了修補。主要包括：

第一，補充了一些生產經營單位應當承擔的安全生產保障具體義務。第36條第3款規定：“生產經營單位不得關閉、破壞直接關系生產安全的監控、報警、防護、救生設備、設施，或者篡改、隱瞞、銷毀其相關數據、信息。”第4款規定：“餐飲等行業的生產經營單位使用燃氣的，應當安裝可燃氣體報警裝置，并保障其正常使用。”相應地，第99條規定了對違反上述兩種安全生產義務的處罰措施。

第二，吸取山東棲霞笏山金礦爆炸事故教訓，限制特殊建設項目的轉包、分包。修改后的《安全生產法》第49條第3款規定：“礦山、金屬冶煉建設項目和用于生產、儲存、裝卸危險物品的建設項目的施工單位應當加強對施工項目的安全管理，不得倒賣、出租、出借、掛靠或者以其他形式非法轉讓施工資質，不得將其承包的全部建設工程轉包給第三人或者將其承包的全部建設工程支解以后以分包的名義分別轉包給第三人，不得將工程分包給不具備相應資質條件的單位。”相應地，第103條第3款針對違反上述規定的行為規定了相應的法律責任。

第三，針對安全評價領域“兩虛假”和“兩出借”的突出問題，強化了安全生產第三方機構的責任。“兩虛假”，指的是安全評價機構弄虛作假，生產經營單位以虛假報告獲取相關許可；“兩出借”，指的是安全評價機構出租出借資質，評價人員出租出借資格證書。對此，修改后的《安全生產法》第72條規定：“承擔安全評價、認證、檢測、檢驗職責的機構應當具備國家規定的資質條件，并對其作出的安全評價、認證、檢測、檢驗結果的合法性、真實性負責。資質條件由國務院應急管理部門會同國務院有關部門制定。承擔安全評價、認證、檢測、檢驗職責的機構應當建立并實施服務公開和報告公開制度，不得租借資質、掛靠、出具虛假報告。”相應地，第92條對違反上述規定的行為規定了責令停業整頓、罰款、沒收違法所得、吊銷相應資質和資格、五年乃至終身行業和職業禁入，直接追究刑事責任等一系列嚴厲的法律責任條款。

第四，強化了落實生產安全事故整改和防范措施的責任。修改后的《安全生產法》第86條第3款規定：“負責事故調查處理的國務院有關部門和地方人民政府應當在批復事故調查報告后一年內，組織有關部門對事故整改和防范措施落實情況進行評估，并及時向社會公開評估結果；對不履行職責導致事故整改和防范措施沒有落實的有關單位和人員，應當按照有關規定追究責任。”

六、加大了對安全生產違法行為的處罰力度

此次《安全生產法》的修改，在“法律責任”一章中普遍加重了對相關違法行為的處罰力度。除了在很多條款中顯著增加了罰款的數額之外，還引入了一些新的處罰實施或者計算方式，明顯增強了對安全生產違法行為的懲罰和威懾力度。這些做法包括：

第一，引入按日連續處罰機制。此次《安全生產法》的修改借鑒了《環境保護法》第59條的經驗，在第112條中引入了按日連續處罰機制，規定“生產經營單位違反本法規定，被責令改正且受到罰款處罰，拒不改正的，負有安全生產監督管理職責的部門可以自作出責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰”。這里的“按日連續處罰”每日所增加的罰款不是原處罰數額的一定比例，而是全部。也就是說，如果被處罰者拒不改正，所承受的就將是每日增加一倍罰款的巨大代價。這就迫使違法行為人不得不按照監管部門的要求盡快改正違法行為、糾正違法狀態。

第二，引入了累加處罰機制。修改后的《安全生產法》第113條規定，生產經營單位存在某些違法情形的，將受到關閉和吊銷有關證照的處罰；其主要負責人五年內（情節嚴重的為終身）不得擔任任何生產經營單位的主要負責人，其中第一種情形是“存在重大事故隱患，一百八十日內三次或者一年內四次受到本法規定的行政處罰的”。這種處罰機制被稱為“累加處罰”，借鑒自《食品安全法》第134條，類似于刑法中針對“累犯”的加重處罰機制而又不盡相同，有助于加大對多次違法、長期違法行為人的懲戒和威懾力度。當然，“累加處罰”機制在實際操作中比較復雜，具體適用時將考驗監管部門的執法精準度，需要輔之以比較詳細、科學的裁量基準。

第三，引入了加倍處罰機制。修改后的《安全生產法》第114條規定，發生生產安全事故之后，對負有責任的生產經營單位處以罰款。除了大幅度提高罰款幅度，還增加了第2款，規定“發生生產安全事故，情節特別嚴重、影響特別惡劣的，應急管理部門可以按照前款罰款數額的二倍以上五倍以下對負有責任的生產經營單位處以罰款”。按照這一規定，對特大事故責任單位的罰款最高可以達到一億元（兩千萬元乘以五倍），相對于修法之前最高兩千萬元的罰款額度，足足提高四倍。當然，加倍處罰機制的引入使監管部門對事故責任單位實施處罰的裁量空間明顯加大，為了避免權力濫用和發生執法風險，做到過罰相當、符合比例原則，國務院有關主管部門應當盡快出臺針對這種情形的執法裁量基準。

本書正文分為五章，其主體內容分別對應于《安全生產法》第一章到第五章的規定。對于《安全生產法》第六章“法律責任”和第七章“附則”，本書沒有單辟章節加以講解，而是將其中的重要規定與前五章的相關內容加以整合，使其有機結合起來，一并加以闡釋。這樣做的目的，一是使讀者能夠更好地按照權利、義務、責任的邏輯鏈條從整體上把握相關制度；二是盡可能避免孤立地講解法律責任條款給讀者帶來的枯燥感。

由于時間倉促和能力有限，本書肯定有不足或不妥之處，真誠希望讀者提出寶貴意見和建議，我們將在后續工作中修改完善。

本書的作者和寫作分工情況如下：

閃淳昌：國家減災委專家委員會副主任、教授級高工、中共中央黨校（國家行政學院）等兼職教授，原國家安全生產監督管理局副局長、原國務院參事、原國務院應急管理專家組組長，對全書進行了審定、修改。

劉強：應急管理部原安全生產監察專員，協助對全書進行審定、修改。

林鴻潮：中國政法大學錢端升講座教授、應急管理法律與政策研究基地主任、博士生導師，對全書的框架和內容進行了整體設計，撰寫了前言和第一章初稿，并協助對全書進行審定、修改。

劉順章：應急管理部政策法規司處長、一級調研員，協助對全書進行審定、修改。

姜永偉：大連海事大學法學院副教授、中國政法大學應急管理法律與政策研究基地訪問學者、法學博士，撰寫了第三章初稿。

張濤：清華大學法學院博士后研究人員、中國政法大學法學博士，撰寫了第二章初稿。

趙藝絢：中國政法大學憲法學與行政法學專業博士研究生，撰寫了第五章初稿。

劉文浩：中國政法大學憲法學與行政法學專業博士研究生，撰寫了第四章初稿。

高霞：中國政法大學憲法學與行政法學專業碩士研究生，參與撰寫了第四章初稿，協助完成了全書的文字校對。

需要說明的是，本書的多位作者任職或曾任職于國家安全生產監管部門，本書相關內容體現了其個人研究心得和實務經驗，但不代表其所在工作單位的觀點。

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[1] 本書引用的冠以“中華人民共和國”的法律與行政法規，簡稱時省略“中華人民共和國”字樣，法律與行政法規簡稱均循此規律，不再重復標注。

[2] 《習近平對全國安全生產工作作出重要指示》，載《人民日報》2016年11月1日，第1版。

[3] 習近平：《認真吸取教訓注重舉一反三 全面加強安全生產工作》，載《人民日報》2013年11月25日，第1版。

[4] 習近平：《牢固樹立切實落實安全發展理念 確保廣大人民群眾生命財產安全》，載《人民日報》2015年5月31日，第1版。

[5] 習近平：《守土有責敢于擔當 完善體制嚴格監管 以對人民極端負責的精神抓好安全生產工作》，載《人民日報》2016年7月21日，第1版。

[6] 習近平：《認真吸取教訓注重舉一反三 全面加強安全生產工作》，載《人民日報》2013年11月25日，第1版。

[7] 《分析研究當前經濟形勢和經濟工作 聽取第三次全國國土調查主要情況匯報審議〈中國共產黨組織工作條例〉》，載《人民日報》2021年5月1日，第1版。

[8] 習近平：《讓老百姓過上好日子——關于改善民生和創新社會治理》，載《人民日報》2016年5月6日，第9版。

[9] 習近平：《堅定不移保障安全發展 堅決遏制重特大事故頻發勢頭》，載《人民日報》2016年1月7日，第1版。