第一章　緒論

一、研究背景

城鎮化作為一個經濟和社會發展的動態演進過程，既是現代化的必由之路，也是內需的潛力和動力所在；既包括城鎮的興盛、發展和繁榮，也包括“以人為本”的城鎮人口生產方式和生活方式的轉變。黨的十八大以來，黨中央先后在中央經濟工作會議、中央城鎮化工作會議等會議上和十八大報告、“十三五”規劃、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《全國主體功能區規劃》等文件中，就深入推進新型城鎮化建設作出了一系列重大決策和部署，并發布了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》。這一系列舉措，為我國深入推進新型城鎮化建設提出了新要求，明確了新的發展方向，制定了新的戰略目標，提供了新的政策保障，為指導我國新型城鎮化的持續健康發展，提供了宏觀性、戰略性和基礎性的科學依據。

不同于其他地區，城鎮化是牧區維護民族地區和諧發展、實現現代化、走可持續發展道路，進而提高整個牧區的經濟、社會指數的必然選擇，不僅是一個關系到牧區經濟的問題，還是一個關系到民族關系、少數民族和諧發展的問題。由于牧區生態環境特殊、少數民族文化多樣、地廣人稀等，牧區城鎮化問題復雜，投入大、時間緊、困難多，從經濟角度看，牧區城鎮化效益不高。但是，牧區城鎮化不能簡單地從經濟效益的視角來評價。牧區城鎮化應當因地制宜，根據地域特征來確定其發展戰略。從牧區的長遠發展和現實情況來看，牧區實現現代化、可持續發展以及構建和諧穩定發展社會都需要以牧區城鎮化建設為依托。牧區城鎮化是緩解草地生態系統矛盾的有效途徑，是提高西部牧區社會經濟發展水平的必要選擇，是實現牧區可持續發展的關鍵因素。

二、研究意義

本書在中國全面推進新型城鎮化的背景下研究牧區城鎮化問題。牧區城鎮化是中國城鎮化問題中的重點問題，更是難點問題。我國牧區主要沿陸地邊境線分布，是國家重要的安全屏障，是對外開放格局的前沿；牧區是重要的水資源涵養區，是北方重要的生態屏障；牧區礦產資源豐富，是國家重要的戰略資源儲備區；牧區是少數民族集中區域，多元文化在此交融，民族團結和諧是地區社會穩定的重要保障。但受牧區生態環境、人居環境的限制，這一區域經濟欠發達，貧困人口較多。與人口密集地區的農區的城鎮化相比，牧區城鎮化難度更大。在新發展理念的指引下，實現牧區新型城鎮化是一個重要課題。

在城鎮化建設中，國家政策以統一原則和思路引導為主，使得很多省份在城鎮化建設中出現了“同質化”的現象，沒有較好地貫徹“因地制宜、突出特色、大膽創新”的指導思想，在很大程度上不利于我國新型城鎮化的整體發展。實際上，我國不同省份的發展基礎、條件、程度和水平不同，在城鎮化建設中應充分考慮到“異質性”。內蒙古自治區的城鎮化建設是在民族宗教多樣性、經濟發展滯后性、資源產業集聚性和生態環境脆弱性等因素影響下不斷推進的。從內蒙古以往城鎮化建設中的經驗教訓來看，如果不注重各地區的“異質性”特點，新型城鎮化的發展進程和水平將嚴重受阻。當前，內蒙古正處于由城鎮化向新型城鎮化轉型發展的關鍵階段，既面臨機遇，也存在挑戰，如各地區城鎮化進程不均衡、少數民族聚居區的牧民收入增長緩慢、城鄉居民收入差距逐年擴大、地域特色不夠鮮明等。內蒙古牧區是國家重要的畜牧業生產基地，不僅關系到內蒙古全區的整體進步及全面建成小康社會，還關系到國家的糧食安全、生態保護、民族繁榮及邊疆穩定。近年來，在內蒙古經濟高速增長的同時，牧區發展滯后的壓力和結構性矛盾并存，區域間發展不平衡問題更加突出。一直以來，“三牧”問題制約著內蒙古牧區城鎮化發展，牧民收入增長相對滯后，牧民需求被忽視，經濟轉型中的社會矛盾增加，長此以往，邊境安定和民族團結將受到威脅。究其原因，本書認為是城鎮化發展理念和目標的問題。多年來，發展的重心仍在城市地區，發展的目標忽視了牧區，發展的動力也很單一，工業主導的資源型開發模式不利于牧區城鎮化發展。因此，內蒙古城鎮化需要重新思考發展路徑，調整方向，轉變發展方式。

牧區城鎮化發展不同于農區，總體上表現出“大分散、小集中”的空間分布特征，非農產業動力不足的產業特征，生態承載力弱、資源利用與環境保護矛盾突出的生態特征，以及由傳統文化向城市文化變遷難度大的文化特征，實質上源于牧區特殊的自然地理環境造成的發展與保護之間的內在矛盾。牧區生態承載力的脆弱性、人居環境的限制性，造就了牧區不同區域不同的發展基礎，必然導致各區域不同的發展潛力和制約因素。對牧區進行分類是在對牧區各旗縣自然發展條件進行定性分析的基礎上，對城鎮化發展的經濟社會主要指標數據進行量化分析，可以得出區域空間角度的差異化特征。邊疆民族地區地緣政治的重要性賦予了牧區更多的責任和義務。內蒙古牧區在城鎮化進程中應把握機遇，加快發展，處理好發展與保護之間的矛盾，堅持“點上開發，面上保護”的集聚節約化發展模式，優化城鎮化空間布局形態，針對不同類型的地區實行分類引導，實現生態環境保護和可持續發展。

三、研究內容

本書共有六章，各章的研究內容具體安排如下。

第一章為緒論。概括性地闡述本書的研究背景與研究意義，為本書的后續研究作鋪墊。

第二章為相關概念與理論基礎。對與本書研究主題相關的基本概念進行了界定，對支撐本書研究主題的基礎理論及相關政策進行了闡述與梳理。

第三章為新型城鎮化。不僅分析了全國新型城鎮化的現狀和特點，還對八個典型民族地區、全國牧區的城鎮化特點進行了梳理，指出了新型城鎮化進程中的制約因素。并指出，在鄉村振興視域下的新型城鎮化建設中，實現農村發展應注重治理方式的合理規劃，依據鄉村振興戰略的實際要求，在激發鄉村活力、發展鄉村特色產業之際，結合鄉村本土環境，合理規劃，使鄉村走上善治的文明之路。只有以科學手段推進鄉村現代化的治理，以文明鄉風共創鄉村和諧之風，才能為更好地實現鄉村振興戰略聚心凝力，推進鄉村現代化城鎮建設之路。

第四章為內蒙古新型城鎮化。根據內蒙古各地區的自然環境和經濟社會發展程度，將內蒙古劃分為五種經濟類型地區，即典型牧業區、半農半牧區、農業區、林獵區和城市工礦區，分析這五種經濟類型區的發展特征。最后指出了內蒙古城鎮化進程中存在的問題。

第五章為內蒙古牧區新型城鎮化。主要闡述內蒙古牧區城鎮化的發展現狀、存在問題、發展策略以及保障機制等。探尋內蒙古牧區新型城鎮化發展的內在動力和外部動力。以新型城鎮化“以人為本”理念確立內蒙古牧區新型城鎮化的發展目標，以目標為導向，實施牧區產業特色化、城鎮布局集約化、牧區發展差異化、城鎮建設個性化的發展策略。圍繞轉移人口市民化，提出政策建議。

第六章為鄉村振興視域下的牧區新型城鎮化。著重對鄉村振興與牧區新型城鎮化的關系、鄉村振興與牧區新型城鎮化的協同發展、鄉村振興視域下的牧區新型城鎮化模式選擇和對策等內容進行了闡述。

四、研究結論

本書按照層層遞進的行文方式對鄉村振興視域下內蒙古牧區新型城鎮化進行了重點研究，主要研究結論如下。

第一，闡述了內蒙古牧區城鎮化的突出問題及主要原因。牧區城鎮化存在“率高質低”的問題，主要原因在于：牧區空間分布廣，區域發展差異大；牧區資源稟賦好，但生態環境脆弱；“三牧”問題制約了內蒙古牧區城鎮化發展。

第二，分析了內蒙古牧區城鎮化的總體特征。一是城鎮化分布呈現“大分散、小集中”的空間格局；二是非農產業動力不足，產業結構相對不合理；三是生態承載力弱，資源利用與環境保護矛盾突出；四是牧區傳統文化習俗特殊，向城市文化變遷復雜而艱巨。

第三，研究了內蒙古牧區城鎮化發展條件的分類特征。首先，從牧區地廣人稀的現實出發，采取空間聚類的區域差異分析方法進行空間聚類分析，將內蒙古自治區分為典型牧業區、農業區、半農半牧區、林獵區和城市工礦區五大類區域；其次，分析五大區域的特點、差異和城鎮化發展現狀。

第四，分析了內蒙古牧區新型城鎮化的動力要素。創新驅動是內蒙古牧區新型城鎮化的核心動力，要從產業結構轉型升級的拉動力、牧區分類發展的源動力、制度創新的驅動力和草原民族文化創新的軟實力等各角度綜合施策，增強牧區新型城鎮化的內在動力。從促進牧區農牧業現代化，實現新型工業化、農牧業現代化與新型城鎮化協調互動；以信息化為引擎，運用“互聯網+”改變牧區遠離市場的不利條件；同步做強牧區特色旅游和服務業等方面加快牧區產業結構調整。嚴格貫徹落實國家主體功能區和沿邊開發開放戰略布局，構建城市輻射帶動牧區發展的城鄉一體化發展格局。基于城鄉人—地關系對牧區人口轉移進行合理引導。對生態環境承載力較高的牧區，逐步引導剩余勞動力就地、就近向中小城市、縣城和重點鎮集聚，實現就地就近城鎮化。

第五，提出了內蒙古牧區新型城鎮化的發展策略。從內蒙古牧區新型城鎮化目標導向出發，采取牧區產業特色化、城鎮布局集約化、牧區發展差異化、城鎮建設個性化的發展策略；根據內蒙古全區的資源環境承載能力和整體生態安全格局要求，采取“點上開發，面上保護”的方式，對牧區實施分類引導的策略；對全區城鎮規劃實行“一核引領，中心帶動，節點支撐，集聚發展”的策略；對城鎮建設采取分級引導、提升質量，打造各具特色魅力城鎮的策略。

第六，提出了內蒙古牧區新型城鎮化的保障機制。圍繞轉移人口市民化，建立城鄉人口自由流動的保障機制。改革戶籍制度，深化土地制度改革，建立轉移人口的城鎮住房保障制度，建立城鄉居民統一的醫療和養老保險制度；完善教育培訓機制，提高城鄉各類勞動者素質技能；創新公共文化管理機制，促進民族地區文化繁榮；完善考核評價機制，落實各級政府引領新型城鎮化的責任。

第七，提出了牧區新型城鎮化的發展模式。結合內蒙古牧區的現實需要，基于鄉村振興戰略實施要求，提出了小城鎮發展、就地城鎮化、牧區現代化等城鎮化發展模式。