四、缺乏行業監管法律法規

當然，國資國企改革主要聚集在大多數正發展的省份。(30)其各級政府有大量的債務負擔(31)，在混改合同中往往會處于談判的弱勢地位，所以，政府需要技術、資金援助，才可強化監管能力，或者重新組建更適當的監管機構。(32)此外，非公資本也會考慮到運作環境差（洽談冗長、信息匱乏）、不確定性強（民族矛盾、文化沖突）與各種投資威脅（宗教沖突、治安混亂、政權不穩、產權保護）等而猶豫不決。但即使是在西方資本主義發達國家，政府也往往缺乏有效監管國資運營所需的政策力度與政治經驗。政府沒能力或不愿意監管國資國企改革，主要是因為缺乏完善的法律法規體系，導致缺少執行確定性及指導連續性。在經濟穩定期，便招來非公資本參與國企混改，但到經濟快速波動期或面臨公共問題壓力時，政府卻因確立太多不切實際的目標，或急于迅速解決債務，或提升政績，往往又實施資本管制或市場限制，將非公資本趕出門外。因此，在國資國企改革前，應該率先完善行業監管法律和產業監管規制。根據經濟轉軌國家私有化民營化的經驗教訓，國資過度分散，就會失去對國民經濟的主導作用。國企股權過度多元化，就會失去對國有經濟的支撐作用，對行業的控制權力，就會集中到生產供應商、產品零售商手中，就連招投標都無競爭性，使其直接就可獲得長期專營權合同(33)，最終導致產業上下游壟斷或行業渠道半壟斷等不良后果。(34)而在自然壟斷領域尤其如此，廣大消費者在購買關鍵商品和必要服務時，完全或幾乎沒有選擇余地。而且，行業渠道商一旦確立市場支配地位，往往會提高價格、壓低成本。(35)

所以，對國資運營或國企混改，沒有或缺乏行業法律法規監督，會產生諸多社會問題，包括以下四種，一是邊緣化窮人。在國資流出公用事業領域后，因非公資本的逐利性，其不會為所有公眾提供社會服務，而僅限定在經濟發達城市及地區。(36)即使在定價上，按照基礎成本價，富人認為合理可接受，但部分窮人依然支付不起，或需花費大量收入來滿足該基本需求。全社會將會被非公資本劃分為有錢和無錢的兩類群體，分別享有不同質量及數量的社會產品服務（如教育、治安、供水供電供暖及社區設施等）?！案F愈窮，富愈富”。二是福利補貼被止。國資國企上繳大量稅利補貼醫療、教育等民生福利，混改后企業便不會承擔，只能靠政府用所剩不多的財政資源承擔，還要大力對其貼補，使其繼續能夠承擔。即國資國企改革市場化后，政府資源稀缺，卻還要貼補非公資本或民企。三是轉嫁合同風險。即使有嚴格的國資運營標準，國企混改合同很難一次性完成。在大部分情形下，還會涉及各種合同關系的不斷調整或重議。此過程中，政府(37)及社會公眾(38)常常都缺乏經驗，也無準確信息渠道，往往處于非常不利的談判境地。同時，非公資本還會用公關行賄、進度壓力等手段，來確?；蛲{政府制定出對其有利可圖的合同（如會附帶有回報率、免受貶值、放松環保、貸款擔保、緊急注資等條款(39)）。四是欺詐腐敗多發。保障公共服務不再由國企提供，而是由民企承擔，并且要求其遵紀守法、操作透明，但前提是法制健全，否則，混改前后都會發生逃稅、欺詐(40)、腐敗等犯罪行為。在有序公開的公用事業中，政府和民企存在共同利益。只要混改能使經營效率增長，所獲收益能夠彌補交易成本，而且高于違法經營(41)，那么就能避免形成暗箱操作型經濟活動（Shadow Economy）。

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(6)　混合所有制企業的組織形式，可以是股份制，也可以是公司制。

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(22)　決策程序與制度包括提議（資源利用和合同內容）、認可（選擇需貫徹的提議）、貫徹（執行有效認可）、監督（考核決策代理人績效）四個步驟。其中，提議和貫徹由同一個代理人負責，即決策運籌，認可和監督都由另外的代理人執行，即決策控制。

(23)　關系國家重要安全和國民經濟命脈或承擔重大專項科技攻關任務。

(24)　國資投資運營公司在央企（如中國誠通等）和地方國企（如上海國盛等）兩個層面展開試點工作，以及設立“中國國資風險投資基金”“國華軍民融合產業發展基金”“中國國企結構調整基金”等“國家級”國企混改基金。

(25)　國資與非公資本的各投資主體，均以資本權屬為法定依據，以出資額為限，履行對所出資企業的所有者權責，依法參與其法人治理機制。

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(31)　近年來，政府公共債務也成為國資國企改革的驅動力?；谌蛏鐣＠南嗷ケ容^，社會公眾對政府的期望日益提高。但在國際普遍降稅的浪潮中，政府財力減少。在這種情況下，通過廉價或突破法律限制出售尚有價值的國有資產，來艱難應付年度預算平衡，就會對政府財政有強烈誘惑。這對苦于“外債在GDP占比高”的發展中國家，尤其重要。

(32)　希望建立互訪學習機制，加強技術傳授與經驗交流，擬出合同條款范本，避免出現類似合同漏洞（聯合國開發計劃署，2003）。

(33)　在菲律賓水務部門，少數跨國公司聯合控制了供水市場，從而可以像一個壟斷集團。

(34)　新西蘭空中交通服務私有化，使航空公司獲得實質控制權便獲得競爭優勢，導致空中交通安全隱患增加。

(35)　在德國私人家庭強制性火災保險案例中，即使在國家壟斷的保險公司扣除家庭部分收入補貼消防隊和修補防火設施的情況下，國有保險公司扣費還是比新進入的競爭性民營保險公司收費要低得多。而且，民營保險公司還會將部分收費分配給股東，或浪費在發布廣告競爭客戶上。

(36)　即摘櫻桃競爭策略：在成熟市場中，精心挑選一個高端細分市場，用一種與其他企業有差異的并被顧客視為優于其他企業的產品和服務組合，向該細分市場發起進攻。其中，高端細分市場常被稱為紅櫻桃。

(37)　政府無法承受提供必需公共服務的公司崩潰而引發政治風險，所以在很多情形下，政府無法抗拒政治壓力，只能幫助該公司擺脫困境，即使問題是其經營不善或在敲詐勒索。

(38)　政府公共（市政）財政預算決策、公用事業公司發展規劃、公益部門負責班子任職等，都會大量聽取社會公眾意見。當地居民會對供水供電供暖系統、公園廣場綠化、交通便民設施等公共部門產生公民權利與維護義務的公共意識（Marquand, 2004），是完善國家建設的重要部分。但其私有化之后，政府只能在表面上監督公用事業民企服務評價，無法深層次參與保證服務質量數量，社會公眾也不能對帶有壟斷性且獨立的市場主體（民企）“指手畫腳”，而不利于社會穩定和國家發展。

(39)　合同很少能夠迫使民企重視彌補市場外部性，如有毒物排放、空氣污染，或是承擔公共服務（如公路交通）的文化建設。而且，在缺乏有效監管法規的情況下，民企能夠隨時或在當地環境變差時，通過隨意撤資或轉移資產等措施不辭而別，擾亂當地資本市場，帶來金融風險。

(40)　通常，國企私有化后都會裁員，給社會帶來消極的副作用，所以，合同中會約定冗員調整計劃（Savas, 2000）。而且，為節省成本，私有化后的民企會雇用不熟練的工人并不進行崗前培訓。例如，美國私營監獄、巴西中小學校等案例，給社會服務質量數量造成很大不良影響。

(41)　國企壟斷經營時會有腐敗行為，國企混改后在市場管制下也會有腐敗行為。在出售或出租國有資產的招標或決策過程中，腐敗可能性最大。