第一節　城鎮化發展現狀

一、城鎮化發展歷程

從中國的城鎮化發展進程來看，城鎮化是多種因素綜合作用的結果，并且是呈現出一定階段性特征的動態發展過程。如圖2-1所示，新中國成立以來，我國的城鎮化發展大致可以分為以下四個階段。

（一）起步發展階段（1949—1958）

1953年，中國第一個“五年計劃”開始實施，其工作重心是發展重工業，建立社會主義工業化初步基礎，這些項目的實施需要在城市中進行(1)。為此，同年9月份，中央明確指出，要迅速組織力量，進行重要的工業城市規劃建設工作(2)。1956年4月，《論十大關系》中也明確提出在沿海和內陸地區，根據產業布局要求大規模擴建和改建各類城市(3)。1957年，國家又批準了15個城市的總體規劃和產業規劃(4)。由此，我國的城鎮化建設進入了起步發展階段。在這一階段，我國的城鎮人口增長速度為7.14%，遠高于全國總人口的年均增幅2.22%，城市數量也明顯增多，從開始的132個增加到184個，城鎮化率從10.64%提升到16.25%，城市個數和城鎮化率同步上升。

（二）失常發展階段（1959—1977）

城鎮化的失常發展階段主要指1958—1960年的過急發展行為以及1960年之后的停滯發展行為。

1958年，全國范圍內開展的“大躍進”運動導致城鎮化建設也開始“大躍進”，1957年的青島會議提出了“用城鎮化的大躍進適應工業化的大躍進”的辦法，1960年桂林會議提出“用10～15年時間把我國城市基本建設成為社會主義現代化的新城市”，有的地方還提出“三年改觀、五年大變、十年全變”等口號?！按筌S進”思想導致各地的城市建設工作都呈現出過急發展行為，很多地區盲目追求大項目和大城市建設，導致短期內城市數量和城鎮人口數量迅速增加，因公共設施建設不足，不僅打亂了城鎮建設合理的發展布局，也造成了城市環境的嚴重惡化。

認識到“大躍進”式城鎮化發展問題的嚴重性后，國家又采取了極端的處理辦法。1960年，第九次全國會議宣布的“三年不搞城市規劃”的決定導致城市發展停滯不前(5)。隨后又爆發了“文化大革命”，大量的知識青年和城鎮職工開始上山下鄉，又嚴重拖后了城鎮化進程。直到1973年，國家建委城建局討論了《關于加強城市規劃工作的意見》《關于編制與審批城市規劃的暫行規定》和《城市規劃居住區用地規劃指標》的文件，各個高校也開始恢復和開設城市規劃課程，城市規劃工作又重新振興。在此期間，城鎮化發展基本處于停滯狀態。城市數量從179個增加到193個，僅增加了14個，城鎮人口增加的數量也有限，從12371萬人增加到16669萬人，城鎮化率有下降的趨勢，從18.41%降到17.55%，所以該時期也被稱為“反城鎮化期”和“逆城鎮化期”。

（三）穩定發展階段（1978—1995）

1978年，改革開放的實施標志著我國社會主義現代化建設的開始。1982年，家庭聯產承包責任制的推行解放了生產力，鄉鎮企業的大量涌現促使了擺脫農業生產力束縛的農民進入城市，成為城市擴張的動力。同時，城市規劃工作也在不斷加強，并出臺了一系列法規條例加強城市規劃的建設和管理工作。如1980年國務院轉批的《全國城市規劃工作會議紀要》、1984年頒布的《城市規劃條例》、1987年頒布的《關于加強城市建設工作的通知》和1989年通過的《城市規劃法》等都是關于城市規劃管理的文件。此外，1986年“撤縣改市”政策的實行增加了中國城市的數量，據統計，1979—1994年全國撤縣改市的數量為373個。1994年，中國城市規劃協會的成立標志著城市的發展受到越來越多的重視。在此期間，城市集群的建設也進入了快速發展階段，1980年建立深圳、珠海、汕頭、廈門四個經濟特區，1984年開放了大連、秦皇島、天津、煙臺、青島等14個沿海港口城市，1985年又批復了長三角、珠三角、閩三角沿海經濟開發區，1988年設立了海南經濟特區，1992年設立浦東新區等，我國的城鎮化道路開始穩步前進。這一時期，我國的城市數量和城鎮化率均增長較快，城市數量從216個增加到640個，城市人口也從18495萬人增加到35174萬人，城鎮化率從18.96%提升到29.04%。

（四）高速發展階段（1996年至今）

1997年，國務院批轉公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度的意見》標志著我國城鄉戶籍制度的改革。戶籍制度的適度放開，極大地促進了農村人口向城市地區的轉移，推動了城鎮化的發展。同時，國家也開始高度重視城鎮化的發展，將城鎮化作為經濟發展的動力。從中國十五屆三中全會到中共十九大，都對城鎮化發展道路提出了新的要求。2017年黨的十九大報告從促進區域協調發展的戰略層面提出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”(6)。聚焦大中小城市和城鎮之間的不平衡發展，通過補短板、強弱項，推動城鎮格局的協調發展，并加強產業和城鎮的空間整合，促進“產城融合”的城鎮化發展路徑。這一時期，我國縣級城市有所減少，城市數量也略有下降，從666個減少到658個。但城市人口數量和城鎮化率均增長較快，城市人口數從1996年的37304萬人增加到2018年的83137萬人，年均增幅4.05%，城鎮化率也從1996年的30.48%上升到2018年的59.85%，提高了29.37個百分點，城鎮化建設進入了快速發展時期。

二、城鎮化發展特點

（一）土地城鎮化快于人口城鎮化

分稅制改革后，在財政收入和晉升機制的雙重激勵下，地方政府開展了“攤大餅”式的城鎮化發展模式，以城市重心轉移或開發新城的名義盲目追求土地資源的大規模投入，進行城市擴張?！皵偞箫灐笔降陌l展模式導致土地資源利用效率低下和嚴重浪費。同時由于缺乏相應的產業作為支撐，農村人口轉移的速度比較慢，導致土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度。

如圖2-2所示，2000—2018年，我國建城區面積增長了2.93倍，且呈現出逐年遞增態勢，而城鎮人口僅增長了1.81倍，城市人口的低密度直接弱化了經濟集聚效應。蔓延式的土地擴張導致大量農地被征用，不僅造成了農地資源的流失和浪費，也影響了糧食的總產量，直接威脅到國家的糧食安全。究其原因，主要在于政績考核體系，“唯GDP論”的考核方式使各地政府更加偏重于公共設施、市政等生產性功能見效比較快的顯性投資，忽略了醫療、教育等非生產性功能見效比較慢的隱性投資，從而導致城市建設的土地擴張速度高于人口擴張速度。

（二）“半城鎮化”特征明顯

雖然我國的城鎮化水平有明顯提升，城鎮人口數量也大幅度增加，但部分學者對我國的城鎮化發展提出了質疑，指出我國的“半城鎮化”特征明顯。原因在于我國的城鎮人口統計包括了居住在城鎮半年以上的人口，這部分人口主要為農民工，他們具有較強的流動性，而且沒有城鎮戶籍，無法享受到與城鎮居民相同的就業、醫療、教育、社會保障等待遇，存在著很大的與城鎮融合的困境，表現出明顯的“半城鎮化”特征?！鞍氤擎偦爆F象在我國普遍存在，而且存在明顯的地區差異，東部地區的“半城鎮化”的程度要遠遠高于中西部地區。以上海為例，2018年上海市城鎮常住人口2418.33萬人，而城鎮戶籍人口僅有1445.65萬人，非城鎮戶籍常住人口高達972.68萬人。雖然上海常住人口的城鎮化率為87.89%，但半城鎮人口的比例就有40.22%，此類現象在北京、深圳、廣州等大型城市普遍存在。

（三）城鎮化水平區域差異較大

受歷史、自然資源、政策的影響，我國各區域、各省區市的城鎮化水平差異較大，呈現出不均衡、不協調的發展局面。見表2-1，2018年我國的城鎮化平均水平為59.58%，而僅有東部地區的城鎮化水平超過了全國平均水平，為70.69%；中西部地區的城鎮化水平仍比較低，分別低于全國平均水平2.73和7.32個百分點，呈現出從東到西依次遞減的特點。此外，各省市的城鎮化發展水平差異也較大，北京、天津和上海的城鎮化水平位于前三，上海的最高，為88.12%。黑龍江、湖北、山東、內蒙古、重慶、福建、遼寧、浙江、江蘇、廣東的城鎮化率也都在60%以上，高于全國平均水平。然而貴州、云南、西藏、新疆地區的城鎮化水平低于50%，離全國平均水平還有一定的差距，尤其是西藏地區，城鎮水平僅為31.10%，是全國城鎮化水平最低的省。

（四）城市規模結構不合理

目前，受區域經濟發展不均衡的影響，我國的城鎮化資源、環境承載力也呈現出區域性差異。東部地區城鎮人口密集，資源環境的承載力比較弱，中西部地區人口相對較少，資源環境的承載能力比較強，城鎮化進程潛力較大。除城鎮化資源、環境的承載力呈現差異外，城鎮的規模結構也嚴重失調。2001年的“十五”計劃綱要明確提出我國走“大中小城市和小城鎮協調發展”的戰略方針，雖然此方針也一直出現在隨后的政策文件中，但受多種因素綜合作用，我國的城鎮規模結構仍呈現出不合理的狀態。根據2014年國務院公布的最新城市規模劃分標準，將城市劃分為4大類6檔（表2-2）。

從城市規模結構看，2000—2015年中國城市發展呈現出較為明顯的兩極分化。此期間，大城市和中等城市的數量上升明顯，而小城市的數量驟然下降。具體而言，中等城市數量增加的最多，16年間增加了204個，城市數量比例提升了31.88%；其次是大城市增加的數量也比較多，2000—2015年間，大城市增加了165個，城市數量比例提升了25.74%，100萬～300萬人的I類大城市和300萬～500萬人的Ⅱ類大城市分別增加了156個和9個，城市數量比例也分別提升了24.31%和1.42%；最后特大城市數量也有明顯的提升，城市數量比例提升了1.4%。而小城市數量不僅沒有增加，反而出現明顯的下降。小城市數量從2000年的583個下降到2015年的177個，城市數量比例也由2000年的86.37%下降到2015年的27.36%，其中20萬人口以下的I類小城市數量下降得更為明顯，城市數量比例下降了48.37%。與城市規模結構相對應，城市人口結構也呈現出不合理的分布，2015年大城市的人口比例高達49.57%，幾乎占了城市總人口的一半，而有利于農村人口遷移和城鄉統籌發展的小城市人口僅占城市總人口比例的8.52%。