第一節　國外國有資產管理體制的主要模式

目前，在各個國家的本國市場經濟發展基礎之上，各國國有資產管理體系的系統化建立逐步形成并獲得完善。它們在背景、內部治理機制和外部治理環境這三個方面存在自己鮮明的特點。同時，盡管各國政治體制不同，經濟體制也有差別，彼此國情更是千差萬別，但它們皆在不同程度上面臨著有關國有企業和國有資產管理方面的問題與挑戰。另外，全世界的國有資產管理模式亦存在某些共性。例如：政府或議會直接或間接地參與了國有資產的管理，而且各國執政黨會根據不同時期改變其國家政策從而適當調整國有資產的管理。其中部分發達國家的國有資產管理體系經過不斷完善，已經足以適應本國發展的新需要。國外國有資產管理體制的主要模式包括分級管理模式、中央主管部門主導模式、雙重主管模式及分散管理模式，具體如表3-1所示。

一、分級管理模式

分級管理模式形成了“所有權分級和管理分級化”的國有資產管理系統。在堅持國家所有制的先決條件下，中央政府和地方政府分別代表國家履行投資者的職責，享受與行使所有者的權益與權利的同時，承擔義務和責任，組成資產與人事管理相結合的國有資產管理體制。該模式的代表國家為美國與俄羅斯。

美國實行分級國有資產管理體制，并在法律上規定政府出資企業所有權歸屬于中央和地方政府，聯邦政府對州政府出資企業只有指導權，沒有財產權。美國不僅就政府出資企業立法，同時也監督著執法的有效性，并且不定期檢查相關企業負責主管部門的管理情況。在具體實施層面：一是由國會立法，從而使企業的運作方式和主管部門的管理行為均受到法律限制；二是由國會依據法律形式，委托相關主管部門依法管理企業，并要求其中的主要部門遵循法律具體規定來設置機構進行管理；三是由財政部門監管，通過預算去執行國有資本金預算監管；四是審計監督，審計部門要求政府出資企業定期匯報財務運轉情況，針對政府出資企業的生產經營情況、財務狀況進行實時監控；五是政府有關部門根據市場情況來發布導向性政策，或與政府出資企業簽訂采購合同，以此引導政府出資企業的發展方向。(1)

俄羅斯也實行分級國有資產管理體制，其具體體制框架分為三個層次，即聯邦財產、聯邦主體財產和市政機構財產。根據所轄區域國有資產的規模，政府分級成立相應的國有資產管理機構。不同層級的管理機構之間不存在上下級領導關系，只是業務指導關系。政府出資企業管理的法律、法規由聯邦政府統一制定，各級政府負責執行。從政府出資企業的主管部門設置來看，聯邦財產部門行使管理職能和政策制定職能。而行業部門和聯邦財產部門審批政府出資企業的章程，政府出資企業的收益統一納入國家預算。俄羅斯國有資產管理的運行中心為聯邦財產關系部，該部門基于整合各個行業管理部門的匯報與建議來行使所有者管理權。與美國或其他西方發達國家相比，俄羅斯國資監督機構的權力相對更集中。

二、中央主管部門主導模式

中央主管部門主導模式以中央各主管部門為主導，相關國有企業的中央主管部門與中央財政部相互協作。施行該國有企產管理制度的國有企業也根據行業的不同，劃歸不同中央主管部門，并且在中央有關政策和國家法律的框架內開展具體生產經營活動。該模式的代表國家是英國和印度。

英國的國有資產管理主要由財政部以及部分主管部門負責，資產管理體制具體分為如下三個層級：一是體制頂層設計。經由國會立法，明確設立企業、合并企業、分立企業以及有關產權轉讓等重點內容，并要求企業定期報告經營情況。二是財政以及其他部門聯合監督政府出資企業的相關事宜。其中，財政部門負責從預算角度監督國有企業的財務運行狀況，通過財政預算確定對國有企業投資和收益的上繳，監督其執行，還負責審議政府出資企業主管部門提交的投資報告等。主管部門則具體負責企業的法人治理結構建設，它不僅有權決定企業發展戰略，也具有董事會成員任免的行使權。三是政府出資企業的股權管理。通過建立國有資本投資運營公司來代替有關中央主管部門，行使現實股東權利，以資本運營手段實現股權進入和退出，保證資產的保值增值。(2)

印度的國有資產管理主要以綜合協調機構為中心，多部門并行管理。為此，印度中央政府專門成立公營企業局，由其代表政府管理國有資產。公營企業局不獨立行使國家國有資產的職能，僅為政府相關部門提供各自職責權限內的協調服務。在這種情況下，印度國有資產管理的核心即是實質意義上的主管部門，其依靠行政手段保證體制的運行。其中，主管部門除了履行出資人職責之外，還有其他擴大化職權范圍：一是人事權方面，印度主管部門需要任命企業的管理層乃至各環節管理人員，而企業董事會和經理層的選人、用人權統統劃歸主管部門；二是財務運營方面，企業借款、投資、各類資金運作，只要達到一定金額就需要請示主管部門；三是主管部門擁有向國有企業直接發布命令的權力，且命令的依據未明確是法律、法規抑或是市場規則；四是印度主管部門負責人有權裁撤和任命國有企業管理層成員。所以，印度國有資產管理一方面由公營企業局向各主管部門提供咨詢服務，并有效監督現有國有企業活動；另一方面，各主管部門專門負責其各自所屬國企的具體運營。

三、雙重主管模式

雙重主管模式以財政部門為基礎，結合中央財政部和相關主管部門來進行資產管理。其管理形式為：財政部代表國家行使國有企業的所有權，同時相關國有企業的中央主管部門則負責對其部門內的國有企業進行縱向管理。該模式的代表國家是德國和法國。

德國是財政部和監事會作為雙重主管來對國有企業資產管理職能負責。其中，財政部是絕對核心，它不僅負責國有企業成立、解散、兼并、股權變更等資產管理決策，還有權要求國有企業提交有關銷售、投資、人員變動、財務情況等方面的管理決策和計劃，并且負責在聯邦一級來決定主要國有企業監事會成員的聘任。在德國國有企業的具體運營層面，最高領導和決策機構則是監事會。它主要負責成立公司董事會、組織審議董事會重大決策、聽取董事會報告、審查并核實國有企業的具體發展機會和當下運營情況等。在此基礎上，財政部經由監事會進行國有資產管理。財政部無須直接下達指令，而是通過對企業進行定期財務檢查、控制監事會成員的任免和企業投資，便能實現其對國有企業的有效控制。但是，即便面臨財政部和監事會的雙重監督，由于政府堅持鼓勵國有企業參與市場競爭，且大多數國有企業經濟績效的評估主要基于市場反饋，因此德國的國有企業也仍保留有較大自主權。(3)

法國的國有資產管理結構是以主管部門為中心建構的兩層結構：第一層為國會，它經由立法明確國有企業經營范圍，并承擔檢查國有企業的職能；第二層為不同國有企業主管部門，且主要為行政部門（包括財政部和工業部等），它通常在法律框架下，由財政、經濟和預算部結合主管部門聯合管理。除此之外，法國的國有企業選用股份制來當作基本制度與經營方式。其中，企業內實行董事會下的經理負責制，而董事會成員則由企業代表、國家代表、專家團體、名人等構成。一方面，國家控股通常由財政部代表國家來完成，且僅限于國有企業的總部股份；另一方面，國家不干涉國有企業分公司或子公司的具體運營，但國有化金融機構間接對其他分公司或子公司控股。母子公司便由此形成了以產權為紐帶的控股、參股關系。另外，在公共事業和福利事業上，國有企業承擔該部分責任并享有經營自主權。

四、分散管理模式

部分國家由于估價監管權力相對分散，因此，區別于典型的分級管理模式、中央主管部門主導模式和雙重主管模式，形成了專門機構分散管理國有資產的模式。這就意味著需要國家對此成立專門機構，站在國有資產所有者的立場上，對全部國有企業進行管理。該模式的代表國家是意大利與巴西。

意大利采用國家參與制來監督國有經濟狀況。政府專門設立規劃部委員會與產業政策部委員會，兩者分別負責規劃國家經濟發展與制定產業政策。與此同時，這些專設部門也負責制定適用于國家控股企業的一般經濟規則、具體政策和相應任務。除此之外，意大利中央政府也為間接控制國家資產設立了國家參與部，該部門的主要任務是確保國家經濟政策得以在諸多控股公司中順利實施，國家參與部下設的控股公司內部則由三個級別組成：第一級是控股公司總部，這些公司通常是擅長資本業務活動的金融投資公司，不能直接發行股票，也無法直接從事生產經營活動。公司重點任務就是經營其負責的國有資產，并貫徹執行政府的方針。第二級是子控股公司，這些公司通常為規模較小的專業性企業集團，是金融性和生產經營性的混合體，有權發行股票。第三級是基層參與制企業，這些公司遵循股份制公司運行規律和市場經濟規則，直接從事生產經營活動并能發行股票。

巴西的國資監管權力相對分散，分布于各個不同的部門，體現著不同的階段性任務，其管理國有企業的機構較為多元，行使職責也各有不同。一是各主管部門制定所管轄企業的運營政策，有權任命國有企業高級管理人員，控制企業經營的同時也協調與其他部門的溝通銜接；二是國有企業控制特別秘書處，主要職能在于信息溝通，負責協調各企業關于經營、財務、預算類信息的上報，保證信息質量，及時反饋給總統；三是國家計劃部一方面審批國有企業的重點項目，另一方面把控國有企業發展方向是否符合國家經濟發展要求；四是一些職能部門也影響國有企業的經營：財政部負責國有資本收支預算管理，銀行負責落實國有企業的信貸政策，審計部門負責監督審計國有企業的經營行為。比起發達國家，巴西的國有資產管理體制模式具有比較濃重的管制色彩。(4)