第一節(jié)　新中國成立以來的國資管理體制變革

新中國成立初期，百廢待興，物資及資金嚴(yán)重短缺。為了迅速恢復(fù)經(jīng)濟，加快工業(yè)化進程，國家必須集中配置資源，建立一套高度集權(quán)的國有資產(chǎn)管理體制，以適應(yīng)高度集中的計劃經(jīng)濟體制的要求。這一歷史階段，政府作為國有企業(yè)的出資者，對國企采取國有國營方式，對企業(yè)承擔(dān)無限責(zé)任。國企并不是真正意義上的法人，在人、財、物、產(chǎn)、供、銷等各方面均無自主權(quán)。隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，國企數(shù)量大幅增加，經(jīng)濟關(guān)系日益復(fù)雜，高度集權(quán)體制逐步暴露出政企不分、權(quán)責(zé)利不明、“條塊”分割、多頭管理、決策過于集中等矛盾，從而導(dǎo)致軟預(yù)算約束、效益低下、經(jīng)營虧損等問題，已經(jīng)明顯不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。

這一時期的國資管理體制可分為四個階段。

一、新中國成立至“一五”時期：1949—1957年

我國國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)主要來自兩部分，一部分是沒收的官僚資本和敵偽財產(chǎn)，另一部分是解放區(qū)人民歷經(jīng)艱苦奮斗建立的公營經(jīng)濟。政府直接掌握全國的鐵路、電信、郵政等產(chǎn)業(yè)，控制了絕大部分國內(nèi)外貿(mào)易和銀行，掌握全國50%以上的工業(yè)原料和燃料，以及將近一半的棉紗產(chǎn)量。在勝利完成社會主義改造后，我國公有制經(jīng)濟占國民收入的比重達到92.2%，建立了以公有制為主體的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。新中國成立初期，蘇聯(lián)在能源、機械、原材料等重要領(lǐng)域援建了156個工業(yè)項目，奠定了國民經(jīng)濟的工業(yè)基礎(chǔ)。

在高度集中統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理體制下，政府直接組織整個社會的生產(chǎn)和流通，統(tǒng)一調(diào)撥企業(yè)的人財物，統(tǒng)一決策產(chǎn)供銷，市場的作用被完全否定，甚至計劃外的市場交易都被視為非法。國有企業(yè)按行政隸屬關(guān)系“條條”管理，實際上變成政府的行政附屬機構(gòu)，收益全部上繳國家，虧損由國家承擔(dān)，不是真正意義上的企業(yè)。國有資產(chǎn)管理的權(quán)力高度集中于中央政府，國有企業(yè)出資人職能和政府的社會管理者職能不加區(qū)分，國有資產(chǎn)投資資金實行統(tǒng)收統(tǒng)支、無償使用，對生產(chǎn)資料實行計劃調(diào)撥和統(tǒng)一分配的實物管理是國有資產(chǎn)管理的主要內(nèi)容。企業(yè)只需完成主管部門下達的任務(wù)，不考慮國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)和責(zé)任，基本沒有獨立的經(jīng)濟利益，也沒有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。(1)(2)

二、“大躍進”時期：1958—1960年

“大躍進”時期，為了解決中央集權(quán)過度的問題，我國決定擴大地方在物資、資金和人事方面的權(quán)力，將中央部屬企業(yè)、基建審批權(quán)限、計劃管理權(quán)限下放地方管理，形成了“條塊”結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。政府減少了指令性管理內(nèi)容，并將短期生產(chǎn)計劃、調(diào)整機構(gòu)設(shè)置、招工和調(diào)配職工等權(quán)力下放給企業(yè)。企業(yè)利潤按照全額利潤分成制原則分配，企業(yè)可用留成資金擴大生產(chǎn)和發(fā)放福利。

這個階段的改革調(diào)動了地方政府和企業(yè)的積極性，在一定程度上促進了國民經(jīng)濟的發(fā)展。但一些企業(yè)被下放地方管理后，削弱了國家的宏觀調(diào)控能力，分散和降低了國有資產(chǎn)的投資規(guī)模。由于地方管理經(jīng)濟經(jīng)驗和資源保障能力不足，企業(yè)之間原有的協(xié)作關(guān)系遭到破壞，許多物資、資金和利潤被挪用，導(dǎo)致中央財政收入下降，對一些國家重點建設(shè)計劃的實施和人民的生活水平提高造成了較大影響。

三、國民經(jīng)濟調(diào)整時期：1961—1965年

這一階段，為解決“大躍進”時期權(quán)力過度下放導(dǎo)致的局面混亂問題，中央把不適于地方管理的企業(yè)收回至中央管理，上收了國有資產(chǎn)投資的審批權(quán)，重新實行高度集中統(tǒng)一的國資管理體制。1961年國營企業(yè)的利潤留成比例被國家調(diào)低，1962年以后取消了利潤留成制度，建立了企業(yè)獎勵基金制度，允許企業(yè)在利潤中提取一定比例獎勵基金，用于集體福利和職工獎金。(3)

這個階段的改革在一定程度上優(yōu)化了國有資產(chǎn)配置，提高了企業(yè)的經(jīng)濟效益，促進了國民經(jīng)濟恢復(fù)調(diào)整。但再度集權(quán)在一定程度上挫傷了國企和地方政府的積極性，并使國有資產(chǎn)管理體制重新趨于僵化。

四、“文革”和撥亂反正時期：1966—1978年

十年“文革”期間，國有資產(chǎn)管理體制幾乎成為“大躍進”時期的翻版。國家再度將國有資產(chǎn)的運營、投資等權(quán)限下放給地方政府，并大幅度下放國有企業(yè)的管理權(quán)。除國防戰(zhàn)備、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國家物資儲備和對外援助等由中央部門直接管理以外，一些關(guān)系國計民生的大型骨干企業(yè)，如長春汽車廠、大慶油田和開灤煤礦等部屬大中型企業(yè)也不加區(qū)別地下放給地方政府管理。地方政府代表國家監(jiān)督管理國有資產(chǎn)，掌握了國有資產(chǎn)管理相關(guān)的計劃、稅收、信貸、物資、基建和招工等權(quán)力，對國有資產(chǎn)的投資管理實行大包干制度。在物資管理方面，中央各部管理的項目種類也相應(yīng)減少。國有資產(chǎn)管理權(quán)限的下放造成了局面的混亂，極大地影響國民經(jīng)濟發(fā)展。“文革”結(jié)束后，國家通過撥亂反正，糾正了國有資產(chǎn)管理體制的一些混亂之處。

這四個階段是在計劃經(jīng)濟體制內(nèi)國家對國有資產(chǎn)管理體制的改良與調(diào)整，僅涉及央地之間企業(yè)隸屬關(guān)系的變化，以及國企管理權(quán)限的劃分，基本未涉及政企關(guān)系改革，國有企業(yè)仍是政府的附屬機構(gòu)。