2.3　經濟發展與財政政策關系理論

2.3.1　西方有關促進經濟發展方式轉變的財政政策理論

1．古典學派關于提高資源配置效率的財政政策思想

17世紀中期到18世紀末期，威廉·配第、亞當·斯密、大衛·李嘉圖等對國家財政問題進行了一系列的探索，闡述了古典學派的財政主張，提出了早期的財政政策理念。

18世紀50—70年代，以威廉·配第為代表的英國資產階級古典政治經濟學學派提出，自然秩序是最高信條，與物質世界一樣，人類社會中存在著不以人們意志為轉移的客觀規律，這就是自然秩序，自然秩序是永恒的、理想的、至善的。但社會的自然秩序不同于物質世界的規律，它沒有絕對的約束力，人們可以以自己的意志來接受或否定它，以建立社會的人為秩序。農業是財富的唯一來源和社會一切收入的基礎，政府制定和出臺政策保障財產權利和個人經濟自由是實現社會繁榮的必要因素。

1776年，被譽為“財政學之父”的亞當·斯密在《國富論》一書中闡述了“廉價政府”和“守夜人”的財政主張。他認為，市場是一只“看不見的手”，能夠對經濟生活進行最適調節和干預，各種資源和要素的合理配置均可自動地通過市場機制來實現。在市場機制下，政府只能充當“守夜人”的角色，不能對經濟運行進行過多干預，防止引起負面效應。因此，政府制定政策要以實現經濟自由發展為目標，不對市場進行過多干預。《國富論》的第五篇“論君主或國家的收入”集中闡釋了國家財政對國民財富增長的影響，是經濟學界關于財政政策研究的重點內容。

大衛·李嘉圖在勞動價值論和分配理論方面豐富和發展了亞當·斯密的理論。在《政治經濟學及賦稅原理》中，提出了比較優勢理論，并根據要素成本計算，提出了國家實施貿易出口導向戰略和最適財政政策理論。

綜上，古典學派的財政政策主張，在經濟自由發展的環境下，市場機制起主導作用，資源的最適配置和收入的合理分配均通過自由市場機制自動實現，因此政府充當“守夜人”的角色，實行“廉價政府”，保持國家預算平衡，而不是進行過多干預。實踐證明，該政策主張不適用工業化中后期發展實際，由于信息不對稱、競爭不充分、理性預期偏差等因素的存在，很多領域出現市場“失靈”，政府干預可以為市場機制補位，因此，在宏觀調控中應積極發揮財政政策的作用，對宏觀經濟運行進行調節和干預。

2．新古典學派關于優化資源配置、福利狀況和收入均衡的財政政策思想

新古典學派亦稱劍橋學派，馬歇爾、庇古、羅賓遜是這一學派的代表人物。該學派主張用均衡價格理論和生產要素分配理論等研究方法對古典模型進行修正，并建立了經濟學理論模型。其中，庇古結合對社會福利狀況的研究建立了福利經濟學。新古典學派重視國家在經濟領域中的干預作用，主張政府對經濟進行必要的干預。強調財政政策是政府實施宏觀調控的重要工具之一，財政政策運用得當可對經濟起到較好的促進作用。因此，政府應善于運用財政政策對資源配置和收入分配進行適當干預和調節，以促進國民經濟發展，實現國民收入、社會福利的最大化。

古典學派和新古典學派的共同之處在于，二者均重視資源配置和收入分配的經濟工具的選擇和運用，承認市場機制的基礎作用。只是二者對干預機制工具的選擇持不同意見，前者主張市場自身機制的自動調節，后者提出政府運用財政政策工具對經濟進行必要干預和調節。

3．凱恩斯主義關于實施有效需求管理的財政政策理論

20世紀30年代，資本主義世界爆發了經濟危機，資本主義社會中周期性發生的失業和經濟停滯，為凱恩斯主義經濟理論誕生提供了經濟實踐基礎。通過對危機和失業的原因進行分析，凱恩斯主義認為，“有效需求不足”是危機發生的主要根源。由于總需求是整個經濟系統對商品和服務的需求總量，總需求水平決定生產和就業的水平。根據當時生產和就業情況迅速惡化的“大蕭條”現實，凱恩斯指出自動調節機制并沒有真正起作用。微觀經濟理論關于價格、工資和利息率的自動調整會自動使總需求趨向充分就業的水平的理論不成立。最合適的辦法就是政府通過出臺一系列政策措施，提高稅率，增加財政支出，將勞動力的價格降低到維持生存的水平，引導全社會勞動力平均價格下降，從而刺激就業。

凱恩斯主義認為，薩伊法則不成立，經濟中不存在生產和就業向完全就業方向發展的強大自動機制，價格和利率的自動調整不能夠創造完全就業。對商品總需求的減少是經濟衰退的主要原因，在有效需求不足的情況下，社會充分就業水平的總收入與總消費之間必然存在一個差額，只有國家采取行之有效的財政政策措施，才能有效縮減和彌補這個差額。由于宏觀的經濟趨向會制約個人的特定行為，所以當私人支出不足以創造充分就業時，政府應當增加公共支出，即維持整體經濟活動數據平衡的措施可以在宏觀上平衡供給和需求(11)。在實現充分就業目標后，政府為了治理通貨膨脹，必要時可減少財政支出，轉而采取發行公債的辦法來擴大公共投資，實行財政赤字政策可以有效應對經濟衰退。

凱恩斯主義提出的財政赤字理論和有效需求不足理論，被當時及“二戰”以后的大多數西方國家所采用，一方面為應對經濟危機和實現經濟復蘇提供了經驗借鑒和有效工具選擇；另一方面為一國或一地區改進資源配置效率、提高經濟發展質量、轉變經濟發展方式提供了有效的理論支撐。久而久之，有效需求管理理論逐漸成為西方國家政府經濟管理常態化手段和工具之一。

4．新古典綜合學派關于保持經濟穩定發展的財政政策理論

“二戰”后，以保羅·薩繆爾森、莫迪里安尼、索洛和托賓為代表的一批經濟學家在批判吸收古典主義和凱恩斯主義財政政策理論的基礎上，提出了宏觀經濟學政策主張和財政政策理論，即主張在經濟運行方面運用財政政策和貨幣政策，調節總需求，以減少失業、消除經濟危機；在經濟制度方面主張混合經濟論，加強公私機構共同對經濟實行控制。

新古典綜合學派在凱恩斯主義基礎上進行了一系列的創新：第一，重新解釋凱恩斯需求決定理論。國家干預經濟的主要理論依據是在一定條件下出現的有效需求不足。凱恩斯關于有效需求不足假設成立的基本條件是邊際消費傾向遞減、預期利潤率遞減、靈活偏好三大心理規律和工資剛性規律，而不是劍橋學派強調的收入分配不公平問題。新古典綜合學派贊同“菲利普斯曲線”，同意工資、物價與失業率成反比的觀點，將通貨膨脹與失業率對立起來，并通過“總收入—總支出模型”闡述“需求決定論”。在研究需求決定論的過程中，他們充分利用希克斯“IS-LM模型”分析了凱恩斯關于貨幣對總需求的影響。(12)第二，開辟宏觀經濟領域的長期動態研究。從20世紀60年代末開始，在研究哈羅德—多馬經濟增長模型基礎上，新古典綜合學派將動態和長期研究方法、國際收支與匯率分析、國際間價格與匯率的比較關系等引入宏觀經濟學領域。自此，經濟增長理論和經濟周期理論成為宏觀經濟學一個重要課題。第三，提出新的財政政策應用理論。在凱恩斯“需求管理”理論和擴張性財政政策的基礎上，新古典綜合學派提出了新的財政政策應用理論。一是提出“逆經濟風向行事”的反經濟周期財政貨幣政策理論。20世紀50年代，漢森提出了以“反經濟周期”為目的的“補償性財政政策”和“補償性貨幣政策”。“補償性財政政策”追求在經濟周期內實現收支平衡，即在經濟衰退時采用擴張性財政政策和擴張性貨幣政策，增加有效投資和貨幣供給，刺激經濟恢復到繁榮水平；在通貨膨脹條件下，實施緊縮性財政政策和貨幣政策，收緊銀根，減少流動，提高利率，推動經濟回歸到充分就業時狀態，防止出現大幅波動。二是主張實施包含赤字預算、擴大投資、發行國債的財政赤字政策。20世紀60年代，海勒提出了“增長性赤字財政政策”，將潛在國民生產總值和潛在的增長率作為測算財政赤字的基準，主張在經濟上升時期將赤字財政作為常規手段使用，從而挖掘生產潛力，減少產量缺口。三是提出新的財政貨幣政策關系論。新古典綜合學派認為財政政策比貨幣政策更為重要，“由于現代政府的巨大規模，沒有財政政策就等于宣布死亡”(13)，主張以財政政策為主刺激經濟增長。由于財政政策和貨幣政策的作用不同，在實際制定政策中將二者配合使用。四是提出相機抉擇的財政政策與貨幣政策組合理論。由于財政政策和貨幣政策的機制原理、作用程度不同，在進行經濟管理時，要根據具體情況綜合運用復合性的財政政策。

新古典綜合學派繼承凱恩斯主義理財思想，重視對宏觀經濟政策的研究，強調財政赤字對消除失業的積極作用，主張政府通過發行債券的方法解決經濟運行問題，提高經濟運行質量和效益。在貨幣政策方面，強調利率對投資的調節作用，通過貨幣供給量控制和調節利率，進而調節社會總需求和國民經濟運行質量，并提出了一套相對完備的宏觀經濟調控政策體系。

5．供給學派關于改進全要素生產率的財政政策理論

20世紀70年代，美國供給學派代表人物拉弗、羅伯茨、萬尼斯基、菲爾德斯坦等針對發達國家存在的滯脹現象，提出了保障有效供給的財政政策主張。供給學派提出，在實施反經濟周期政策和應對經濟波動時，應該推行保障和增加社會供給的財政政策措施，主要包括：一是倡導政府減稅，刺激私人儲蓄和企業增加生產投資，通過降低累進所得稅率，加速減少稅收。供給學派認為，在經濟增長的自然動力被窒息的地方用財政支出刺激需求的增長，只能帶來通貨膨脹，而累進的高所得稅率則是制約經濟增長和抑制生產發展的主要障礙。政府通過減稅，特別是降低邊際稅率，可以對經濟產生多方面的積極影響，促進私人儲蓄和私人投資。二是削減政府開支，減少財政支出，改革社會福利制度。供給學派認為，在財政支出方面，社會福利開支對經濟增長起窒息作用，所得轉移——福利、社會保險、失業補助等對個人上進心所產生的消極影響與高累進所得稅率相同，加劇了“靠福利幫助的人不工作”和“工作的人更加辛苦工作”的不公平現象，這種不合理現象將會導致更高的失業率。現行凱恩斯主義的福利政策，只關心維持個人的收入水平和消費，無視工作和儲蓄，在一定程度上造成政策短視，需要進行改進。三是實現預算平衡，減少或消滅財政赤字和控制通貨膨脹。供給學派反對赤字財政政策，主張降低或限制預算赤字規模，鼓勵增加私人投資，降低對金融市場的“擠出效應”和潛在的通貨膨脹。通過實施量入為出的財政收支政策，保持預算平衡，不超額增加貨幣數量，就不會有物價水平的普遍上漲。四是放寬對企業投資的限制，廢除對企業投資的各種管制，鼓勵實施加速折舊辦法，促使企業擴大對固定資產的投資規模，支持企業擴大生產規模，加快技術進步。

供給學派的財政政策觀點與凱恩斯主義財政政策理論相對立，主張通過減少稅收，刺激有效需求增長，排除經濟增長的障礙，提高和改善居民福利狀況，鼓勵和支持企業發展，綜合運用多種財政政策，提高物質資本、人力資本、技術進步對經濟發展的貢獻率，促進經濟發展質量提高。供給學派的財政政策理論被里根政府、布什政府、克林頓政府和小布什政府采納，并起到了積極作用，有效促進了經濟發展。

6．理性預期學派關于“無為而治”的財政政策理論

20世紀70年代，以穆斯、盧卡斯、薩金特和華萊士為代表的理性預期學派針對經濟危機與通貨膨脹互不相容的“滯脹”現實，對凱恩斯的有效需求理論進行了批判：為刺激經濟增長，政府實施有效需求管理，擴大財政開支和貨幣發行，增加生產防止萎縮，進而導致社會總供給過剩，引發經濟危機，需求過度導致通貨膨脹。若要控制通貨膨脹，就要縮減財政開支和貨幣發行，控制社會總需求，而這又會加深經濟危機。為此，理性預期學派提出凱恩斯宏觀經濟政策無效的政策主張。在以往預期模型的基礎上，理性預期學派提出了理性預期假說，并進行了理論假設，一是因為信息是稀缺的，所以經濟系統一般不會浪費信息；二是預期的形成方式主要取決于描述經濟的有關體系結構；三是公眾的預期對經濟體系的運行沒有產生重大影響。在此假設框架下，經濟當事人為避免損失和謀取最大利益，設法利用一切可以取得的信息，對所關心的經濟變量在未來的變動狀況中做出盡可能準確的估計。因此，理性預期是經濟主體利潤或效用最大化的自然結果，是最準確的預期；經濟當事人的主觀概率分布等于經濟系統的客觀概率分布。(14)

理性預期學派主張經濟自由發展，以追求經濟發展的自然水平政策為目標，反對人為地刺激生產和提高就業水平。由于市場經濟具有內在的穩定性，其運行遵循一定的規律，自由市場制度和競爭機制總能使總產量和總就業水平長期保持在自然水平之上。因此，理性預期學派提出宏觀經濟政策無效論，認為理性的經濟人都能收集到盡可能充分的信息，并據此做出理性預期，這種預期結果非常準確，可以與職業經濟學家運用數學模型得出來的結果相媲美。這樣，人們能夠迅速了解政策制定者的意圖，并對政府的政策和價格變動事先采取預防措施，結果抵消了政策的預期效果，導致政府政策無法發揮預期效應(15)。理性預期學派認為，政府應該堅持無作為的原則，放棄實施反經濟周期的財政政策和相機抉擇的財政政策與貨幣政策。

2.3.2　財政政策與經濟發展的關系

1．財政政策演變為經濟發展的重要因素

就財政政策與經濟發展的關系而言，財政政策在經濟發展中扮演著組織者和實施者的雙重角色，一方面制定國家或地區的短期和中長期發展規劃，規范和引導宏觀經濟發展，為經濟發展提供組織管理供給；另一方面通過財政政策對經濟發展進行總量和結構調整，同時融合社會政治因素、文化歷史因素、環境地理因素、體制機制因素等為國民經濟長期穩定發展提供持久動力。從制度角度來看，作為宏觀調控工具之一的財政政策對經濟發展而言是外生因素，結合人類經濟發展歷史進程，制度體制類外生因素由于具有較強的不可替代性，在實際經濟運行過程中發揮著內生因素的作用，促使國民經濟總量逐漸增加，國民經濟結構和效益不斷優化、提高；從要素角度來看，除資本積累、勞動力、技術進步外，兼具政治和經濟要素特征的財政政策在經濟運行過程中起著要素資源的作用，按照全要素增長理論，制度變遷的引入，提高了整體要素投入的生產效率，促進了經濟長期增長。如圖2-1所示。

為了更好地說明經濟增長理論，在此引入生產函數Y=F（X），式中，Y為產出，X為投入。除了依賴要素投入外，產出還隨著時間t變化，因此，生產函數變形為

按照經濟增長理論，通過生產函數在兩個時期的變動來分析比較全要素生產率的變動狀況。圖2-1中，產出增長主要由兩部分構成，一部分是由要素投入增加帶來的增長，另一部分是由全要素生產率提高帶來的增長。其中，產出增長、要素投入增長和全要素生產率增長分別用AG、AB和BG表示。根據生產函數，可分析測度出經濟增長中全要素生產率變動引起的國民收入增長情況。

2．財政政策先天具有促進經濟發展的職能

關于財政政策與經濟發展關系，從財政職能角度分析可知，財政職能包括資源配置、收入分配、穩定經濟、調整結構等。同樣，作為財政職能載體的財政政策也先天具有這幾大職能，維護國民經濟平穩運行，促使國民經濟長期增長。就整個世界經濟發展過程而言，發達國家和大多數發展中國家的財政政策始終發揮著增長“加速器”的作用，在經濟增長遲緩時，政府采取擴張性財政政策，增加財政支出，減少稅收等，發行公債，牽引和拉動國民經濟恢復增長；在通貨膨脹時期，經濟發展高于充分就業水平，經濟泡沫因素增加，出現大范圍通貨膨脹，政府應適時采取緊縮性財政政策，增加稅收，減少財政支出，提高政府服務效能，促使經濟回歸到充分就業水平，引導國民經濟平穩、健康發展。財政政策在經濟發展中發揮著重要的“穩定器”作用。對于發展中國家而言，財政政策對經濟發展的貢獻更為明顯，特別是在市場經濟體制尚未完全建立的轉軌時期，財政政策對經濟發展的作用尤為重要，經濟發展的歷程也證明了這一點。例如，1998年，受亞洲金融危機的影響，中國經濟面臨著考驗，經濟增長遲緩，內需嚴重不足，社會總供給與總需求失衡，導致經濟發展受到嚴重影響。據此，中國開始實施積極的財政政策，擴大內需，增加財政支出，促進國民經濟穩定發展。

2.3.3　促進經濟發展方式轉變的財政政策取向

經濟發展方式由粗放型向集約型轉變，既是一項錯綜復雜的系統工程，又是一個循序漸進的經濟發展過程。實現經濟發展方式轉變離不開財政政策的實施和運用。按照全要素生產效率理論，財政政策作為體制和制度因素，在諸要素構成中促進全要素生產率的提高，影響和制約著經濟發展方式轉變的質量和進程。一國或一地區結合經濟發展階段、市場構成、經濟發展特點，運用財政政策工具，推進財政政策創新，在重點領域與關鍵環節實現突破，促進經濟發展方式實現根本性轉變，其措施主要包括以下幾方面。

1．優化需求結構的財政政策

市場經濟條件下，按照擴大消費—產業升級—經濟發展方式轉變的思路，依據凱恩斯“有效需求不足”理論，創造需求，通過擴大國內需求，提高居民消費能力，調整和優化消費結構，科學引導消費偏好，穩定消費預期，在更廣范圍和領域創造有效消費需求，增加社會總供給，實現宏觀經濟動態均衡，進而提高社會總供給水平，從根本上促進國民經濟長期穩定發展。

2．促進科技進步的財政政策

一是增加財政投入，調整財政支出結構，提高科技支出在財政支出上的比重，大力支持自主創新，加大對基礎性和戰略性高新技術研究的投入，力爭在關鍵技術領域實現重大突破，以技術創新支撐發展、引領未來。二是提高科技成果的轉化能力。通過創新財政研發投入方式，推動創新要素向企業集聚，提高財政在產學研方面投入的比重，以重點產業或產品為平臺，推進產學研一體化，支持科技產業發展，如圖2-2所示。提高教育支出在財政支出中的比重，大力發展教育事業，促進職業教育發展，大力提高勞動者素質，擴大科技人才隊伍規模，使人才結構更好地適應轉變經濟發展方式的需要。

3．支持產業振興的財政政策

財政政策具有資源配置、調整經濟結構的職能，因此，政府通過推行產業政策、投融資政策和稅收政策，大力推進產業轉型升級，強化新興產業政策支持，對發展潛力大、帶動作用強、符合發展方向的新興產業，在技術研發、示范推廣、市場培育等環節予以全面支持；通過市場約束和財政激勵相結合的方式，加快傳統產業改造提升，支持高科技產業和戰略新興產業發展，加快淘汰落后生產產能，加快產業升級和區域布局調整，完善財稅優惠政策，更好地發揮體制機制變遷對轉變經濟發展方式的促進作用。

4．促進環境保護的財政政策

綜合運用稅收政策、產業扶持政策、投融資政策和中小企業政策，加大財政用于環境保護的支持力度，鼓勵和支持綠色經濟、低碳經濟發展，降低中小企業和綠色經濟主體的稅收負擔，加大稅收優惠幅度，擴大稅收優惠范圍，支持節能減排，鼓勵污染治理和環境保護；運用稅收政策和投融資政策，加大對清潔能源、生物質能產業的財政扶持，培育和壯大綠色經濟產業，降低經濟發展的物耗投入，提高經濟發展的質量和效益。