第二章 國內外自然保護地生態旅游發展概況

第一節 國外自然保護地生態旅游發展概況

一、代表性國家與地區

（一）美國

美國的自然保護地體系以國家公園為主體。美國國家公園創立于美國土地私有化迅速發展的年代。為使優美的自然生態環境免遭私人開發和破壞，1872年，美國國會批準建立了世界上第一個國家公園——黃石國家公園。繼黃石國家公園建立之后，美國于1916年成立國家公園管理局的法案，意味著國家公園的管理納入了法制化軌道。作為世界上最早建立國家公園的國家，美國的國家公園系統建立在較為完善的法律體系之上，美國國家公園管理局的設立及其各項政策也都以聯邦法律為依據。美國國家公園管理系統亦受許多管理程序、管理要求和保護資源、環境等方面的法律約束。同時，美國國會不僅針對國家公園體系立法，比如《國家公園綜合管理法案》《國家公園管理局特許事業決議法案》《國家公園及娛樂法案》等，而且還分別針對各個國家公園的保護和管理進行立法，幾乎每一個國家公園都有獨立法規，這在很大程度上使國家公園的具體管理有法可依，違法必究。國會還根據國家公園體系中各個單位出現的新情況不斷通過議案進行立法，聯邦機構也不斷針對國家公園體系總體和個體制定新的規定，并及時通過聯邦公報進行公布。此外，美國旅游部頒布的關于國家森林、沙漠和海洋系統旅游的發展政策和指導方針，目標是確保生態旅游業可持續發展。經過一百多年的發展，美國針對國家公園的法律體系均已建立。

美國的國家公園經歷了從旅游與環境保護中尋找平衡的過程，目前已經形成了成熟的旅游開發與管理模式，即以“完全保護，適度開發”為旅游開發的理念，以“環境保護為首”和“全民公益性至上”為旅游管理的理念。旅游開發項目包括野外探險、自然教育、休閑娛樂體驗、游憩度假等，景區內旅游配套設施與服務的提供以不改變區域生態為原則，適度規模，有限功能。美國黃石公園是最具代表性的國家公園，黃石公園內的旅游活動注重體驗性、環保性和教育性，旅游項目不僅滿足了大眾淺層次的觀光需求，而且開展了一系列體驗性較強的項目，如徒步、自行車及野營等活動項目。

美國國家公園管理局十分重視國家公園“寓教于游”的功能。美國的自然公園都將向游客傳遞博物學和歷史文化知識，開發以教育為主題的旅游項目作為開展生態旅游的一大重點。美國國家公園管理局還組建了國家公園教育委員會，同時設立研究與教育處來負責協調各個公園之間的教育項目。其中，課堂教學、篝火談話、博物館參觀是比較常見的、頗受游客歡迎的項目。課堂教學項目于1919年率先在美國約塞米蒂國家公園啟動，課程內容涉及與約塞米蒂國家公園相關的自然、地質、歷史、文化、民族及民俗等知識。“篝火談話”項目主要是由一些具備專業知識的人員在傍晚時分與旅游團成員進行非正式的聊天，并解釋游客提出的涉及地理學、生物學、歷史學以及其他學科的話題。美國國家公園管理局還與民間組織合作，在國家公園中修建各種類型的博物館。截至1932年，黃石公園中有5座博物館，約塞米蒂國家公園有3座，大峽谷公園有2座。美國國家公園還借助園內的自然或文化元素開發特色旅游活動。比如，約塞米蒂國家公園舉行“印第安人田野活動日”（Indian Field Days）。借助國家公園中的一些自然或文化元素，滿足游客的娛樂需求。黃石國家公園還為不同年齡段的游客專門開發了一些旅游活動項目，如針對5～12歲孩子的“初級護林員”和針對4～8年級學生的“探險黃石”等項目。

黃石公園是美國最具代表性的國家公園，即：所有工作人員都參與公園資源的保護工作。并鼓勵員工參與對游客的教育活動，尤其是涉及資源保護教育的內容。同時，各個州的自然保護地也會制定相應的生態旅游指南，并對相關旅游企業進行培訓。例如，亞利桑那州大峽谷公園與娛樂和旅游部門合作制定了發展生態旅游業的教育方案，專門為那些有興趣了解更多生態旅游知識的游客開設免費課程。許多政府機構與民間機構開展合作，制定了國家野生動植物觀賞計劃，不僅讓游客有機會欣賞自然景觀，還向游客傳授野生動植物保護科學知識，目的是提高保護野生動植物的意識。

美國國家公園旅游經營采取的是公私結合的機制。國家公園的公益性特征體現在經營運轉上是非營利性的，運作資金大部分由國會批準從稅收中劃撥而來。美國國家公園門票機制是透明的，不僅門票價格低廉，而且所有的門票收入和支出都公布在景區網站上，受公眾監督。多項立法也保證了國會對國家公園管理的撥款，國會撥款既可保證國家公園運行有穩定的資金來源，又使國家公園管理機構保持其非營利性公益機構的角色，踐行“保護第一”的管理原則。社會捐贈是國家公園管理資金的一大來源，是國家公園作為一項社會公益事業的重大表現。在美國國家公園管理中，社會捐贈資金占有相當大的比例。在商業性服務提供方面，實行特許經營制度，即國家公園管理機構向社會公開招標，選擇受讓人、被許可人或者合作伙伴，為游客提供園內必要的商業性服務。服務內容包括餐飲供應、住宿供應、戶外用品供應、娛樂設備出租出售等。

（二）加拿大

加拿大是國土面積第二大的國家，自然生態系統類型多樣。擁有森林、草原、凍原、沼澤等多種陸地生態系統類型。自1885年建立第一個國家公園以來，目前已擁有39個國家公園，多個國家公園被列為世界遺產。領土公園分部，即現在的公園管理處，建立于1911年，是世界上最早的國家公園管理機構之一。加拿大最早建立的國家公園是班夫國家公園。它是僅次于美國黃石公園的世界第二個國家公園。

在加拿大，公園的管理主要通過四級政府的立法，即國家級、省級、地區級和市級。于1930年提出并于1988年修正的國家公園行動計劃為加拿大國家公園的管理提供了法律依據，它規定國家公園的建立必須得到上議院和下議院的許可。每個國家公園必須依法制定正式的管理規劃。這一規劃首先要考慮公園的生態完整性，而且必須每隔5年評估一次。加拿大先后頒布了《國家公園法》《加拿大野生動植物法案》《瀕危特種法案》《候鳥保護法案》等，國家公園管理內容都包含在綜合性法律中，立法層次高，法律體系比較完善。禁止在國家公園內進行資源開采，諸如采礦、林業、石油天然氣和水電開發、以娛樂為目的的狩獵等。但對于新建的國家公園，當地居民傳統的資源利用方式可以繼續保留。在某些情況下，印第安人打獵、捕魚等誘捕動物的活動可以得到允許。

加拿大將國家公園作為非營利事業，重點從財政上給予支持，從而使之良性發展。1996～1997年度全國國家公園總收入為5.550萬加元，1997～1998年度國家公園局的財政預算是3.23億加元，扣除本身收入5.550萬加元，聯邦政府實際需支付2.675億加元。其中，1998年聯邦政府就投入了3.27億加元，約合人民幣16.5億元。加拿大國家公園的經營實行收支兩條線，公園一般不收門票或按游人所乘車輛車型收取少量門票，對老年人、殘疾人及中小學生實行特別優惠。加拿大政府的資金支持不但體現在對國家公園的建設和維護方面的投入，還有很重要的一部分體現在對教育、技術研究等方面的投入，使國家公園內的自然資源得到可持續利用。政府特設林業科研基金，加拿大林業科研支出一直保持在每年3億加元的水平上，其中，私營業主提供45%，聯邦政府提供30%，省政府提供25%。

加拿大國家公園具體管理的每一項工作，特別是涉及自然資源和環境保護的問題，都會充分考慮到公眾的意見。公眾的意見在系統計劃、計劃目標擬訂、交替方案擬訂、經營管理計劃擬訂等過程中均被列為重要的參考資料。做到以人為本。使公眾全面參與國家公園規劃設計的每一層面，尊重公眾對自然文化景觀和環境保護的意愿。同時，加拿大國家公園在建立、發展和管理的各個階段都非常重視科學研究工作，通過先進的技術手段不斷提高建設和管理水平。由于加拿大國家公園局本身人力有限，因此他們廣泛地同其他政府機構、大學和非政府組織進行合作，借鑒其研究成果并吸取公民的合理建議和意見，為公園建設服務。

《加拿大國家公園法》明確規定了必須給公眾提供機會，使他們有機會參與公園政策、管理規劃等相關事宜的商議。另外，基本上每一個國家公園、省立公園均有自然之友或志愿者協會，專門關注和參與公園的建設和發展。此外，由于一些國家公園與原住民的保留地重合，加拿大國家公園非常重視原住民在公園管理中的作用，在充分尊重他們權利的基礎上，尊重原住民文化在生態完整性建設中的作用。

（三）德國

德國是一個聯邦共和制國家。按德國憲法的有關規定，自然保護工作由聯邦政府與州政府共同開展，聯邦政府僅制定框架性規定，州政府對制度實施具有決策權。德國國家公園和自然保護區作為兩種嚴格意義上的保護區，是德國開展自然保護工作的主要載體，兩者在性質功能、地理范圍等方面都有嚴格的區別和界限。

與德國自然保護區相比，德國國家公園面積較大，通常在50hm2以上，是大型的、具有全國意義的自然景觀，其中大部分區域很少或沒有人類活動的影響，人們在其保護要求允許的情況下，可以進行開拓和探索，同時德國國家公園還是進行科學研究或環境教育的場所。國家公園主要采用地方管理模式，德國政府只負責政策發布等立法層面上的工作，而國家公園管理等具體事務全由地方政府負責，國家公園土地占有權屬地方政府，其經營和管理經費也由當地政府自理。

德國在1976年頒布的《聯邦自然保護法》（又稱《聯邦自然保護和景觀規劃法》）是德國保護地保護和管理的基本法規。依照這部法律，各州根據自己的實際情況制定了國家公園建設和管理的法律，如《巴伐利亞州自然保護法》《科勒瓦愛德森國家公園法令》等。每個州的國家公園法律都對各自國家公園的性質、功能、建立目的、管理機構及管理規模等有著具體的說明。德國國家公園較為完備地實現了“一區一法”制度，并基本上進行了有效實施。德國政府還明文規定，本國公民到森林公園的各項開支，都可被列入國家公費醫療的范圍。

德國是最早提出“森林教育”的國家之一。從孩子到成人，德國公民有大量的機會受到“森林教育”。大部分幼兒園都會組織“森林郊游”，老師領著學生到森林里現場教學生認識各種動植物，還讓學生們學習如何搭鳥窩，學做木匠活、徒步穿越森林，甚至還為孩子們組織森林生日慶祝會。德國的森林公園也配有生物、地理、林業等方面的技術人員，以及專業的森林教育人員對民眾開展“森林教育”。

1980年以前，德國以森林溫泉為其資源優勢，是世界上最早開始森林康養的國家。在德國，森林康養被稱為“森林醫療”，重點在醫療環節的健康恢復和保健療養。德國將森林療養作為一項基本國策納入社保體系，“氣候性地形療法”從1990年被納入德國的醫療保險，療養勝地也被納入德國的國民醫療系統中。需要進行康復或治療的病人，憑借醫生開具的處方，到醫療機構指定的療養地療養能獲得醫保報銷，4年可申請一次。同時，還強制性地要求德國公務員進行“森林醫療”。德國的森林療養帶動了歐洲國家開發森林療養的進程。目前德國已有350余處森林療養基地，每年大約接待30萬人，每人平均滯留時間約為3個星期。同時，每年大約有三分之一的過夜游客在這些療養勝地留宿。德國森林療養的主要方法：一是山野跋涉，在醫師處方指示下，在森林中的土徑步行；二是枝條浴，在林間空地堆置樹干和枝條，上面設裝置自動噴水，使水花四濺，木香四溢，通過這種方式使體驗者可以吸入更多負氧離子和芬多精；三是手部浴及足部浴，在林間空地設置各種類型的人工水流槽，體驗者可以浸泡手臂、腕部或光腳蹚水。

（四）日本

日本的自然保護體系主要包括自然保護區和自然公園，其中開展旅游活動的主要場所為自然公園。日本的自然公園以“保護優質自然風景地、促進合理利用，助力國民保健、休養及自我教化”為目的，主要功能是保護風景資源，提供國民旅游、教育和休憩場所。

日本于1931年制定了《國立公園法》，并在此基礎上，于1957年制定了更為系統的專門法律《自然公園法》，該法對公園的區劃標準進行了法律層面的界定，且區劃標準唯一。各類分區的管理要求均在《自然公園法》《自然公園法施行規則》中進行了明確的規定。此外，《森林法》《景觀法》《地方分權法》《生物多樣性基本法》及《環境基本法》等均對自然公園開展生態旅游有著很大影響。2007年制定了《生態旅游推進法》，確定政府每年從財政中撥出專項經費用于推進生態旅游發展。2008年制定了《生態旅游推進基本方針》，明確生態旅游發展對于環境保護和自然可持續發展的積極效果和重要意義。日本的自然公園內，一切硬件設施的建設和使用都要嚴格遵照法律和公園的規劃來進行，以促進其與自然景色的協調，防止設施建設對公園自然環境的美感帶來破壞。

自然公園是日本國民接受生態教育的重要場所。無論是公園法律、規劃制定，還是各項設施建設和旅游活動項目設計，都突出了生態教育的重點。例如，園內的兒童游樂區多設計益于提高兒童體力、腦力，并能增強兒童毅力和團隊協作精神的活動項目。再如公園以每年的“親近自然運動”“綠色周”“全國漫步自然人行道月”等時期為中心，在全國舉辦“自然公園大會”，并開展探尋鳥類會、自然觀察會以及以兒童為對象的“兒童公園管理人”等活動。

日本在推進自然公園管理時高度重視民間團體和市民的積極參與，并創設“公園管理團體”的制度。日本將每年8月的第一個星期日定為“自然公園清掃日”，屆時號召各地方團體對自然公園進行義務清掃，通過此種方式來保證自然公園地區的美觀與清潔。此外，從1959年至今，每年的7月21日至8月20日，全國各地都要舉辦以“親近自然”為主題的自然公園大會，把國定公園和國立公園作為舉辦場地，并由相應的自然公園管理部門與國立協會主辦。國家通過每年舉辦這類活動，號召公眾積極參與到自然公園的美化工作中來，不僅有助于自然公園的管理，同時促進提升公眾認識自然、保護自然的意識。在促進社區參與方面，通過組織觀花會、觀鳥會、討論講座等不同形式，引導社區的公眾參與，提高公眾保護意識。自然公園開發建設項目的類型及其可行性必須有社區代表參與討論決策。

日本的森林康養有理論基礎、有政府支持，加上社團組織積極推進，形成了一套獨特的森林康養體系。日本森林康養的主要形式為森林療養，而“森林浴”是森林療養的一個重要實踐形式。在日本，“森林浴”被稱作“森林療法”。日本林野廳在1982年提出了開發森林的“健康、保健”功能，提倡森林多種利用途徑的“森林浴”概念。綠色文明學會、地球環境財團共同在1986年對日本國土范圍內的所有森林進行了“森林浴100選”的評選活動，選出了100個具有代表性的可進行森林浴的森林。隨著森林有益于人類健康的相關科學研究證據的增加，2004年日本林野廳發表了《森林療法基地構想》來作為森林療法基地認定制度，首次提出了“森林療法基地”的概念。2008年成立非盈利性組織“森林療法協會”進行森林療法基地認證、舉辦科研會議、森林療養師的培訓等工作。日本還建立了完備的森林療養基地認證制度和森林療養師考核制度，設置了固定的森林療養課程，目前已認證了62處森林療養基地，森林療養管理工作規范有效，在日本社會認可度極高。

二、其他有代表性的國家和地區

（一）英國

英國國家公園數量雖不多，卻也是自然保護地體系中重要的一類。英國國家公園內共有居民44.3萬人，此外英國國家公園還包含大量的古遺址和保護區，這些特點同中國風景名勝區的情況比較類似。英國國家公園被稱為“英國呼吸之所”。1995年的《環境法》確定了國家公園的兩個法定目標：一是保護自然環境、野生生物和文化遺產，并提升其價值；二是促進公眾理解國家公園并提供享受國家公園的機會。當兩個目標存在沖突時，優先考慮第一目標。此外，根據英國國家公園社區較多的特點，各國家公園管理局還有一個附加目標，即促進國家公園內社區經濟和社會福利的發展。

（二）新西蘭

新西蘭國家公園旅游面對競爭激烈的國際環境，無論從旅游規劃還是旅游實際操作，新西蘭都非常注重游客體驗。據新西蘭政府旅游研究調查統計得出，2007年到訪新西蘭的國際游客中，有近50%的游客表示將會重游新西蘭。優質的體驗和服務與旅游產品的設計息息相關，新西蘭阿貝爾·塔斯曼國家公園的旅游產品都經過精心設計，體現公園內不同區域的特色，并保持了大自然本色，盡可能讓游客返回那片寧靜的土地。公園內分三大區域開發與設計：海岸步行道，使你在步行中感受大自然；公園內部，讓你完全進入未開發狀態的自然環境；近海島嶼，邀你與清澈的海水近距離接觸。在文化體驗上，2004年，新西蘭國家旅游部在其報告中再次重申了毛利文化對于提高該國旅游產品的價值及其在國際市場競爭力中所具有的重要地位。

（三）澳大利亞

澳大利亞是最早實施保護區社區參與共管模式的國家之一。自1979年以來，先后有卡卡杜國家公園、烏魯魯·卡塔丘塔國家公園、杰維斯灣的波特里國家公園、古雷希國家公園、瓦塔卡國家公園、尼特米盧克國家公園等實行社區共管。目前，澳大利亞土著社區保護地的面積已經接近整個國家保護地面積的30%，并將土著社區保護地的面積逐漸增加到整個國家保護地面積的40%。在昆士蘭州和北領地，當地土著居民可以合法擁有他們的傳統土地，包括保護區，并在該土地上繼續合理利用自然資源。有的保護區如古雷希國家公園還規定，保護區管理機構的最高管理者必須是當地傳統土地所有者，并且擁有一票否決權。土著社區保護地管理在澳大利亞非常成功，不僅減少了政府購買或租用土地的額外成本，還保護了土著居民的民俗文化，減少了種族沖突，通過開展生態參觀、生態旅游等活動產生了巨大的社會效益。

綜上所述，通過對發達國家和地區生態旅游的分析得知，目前，國家公園發展得較為成熟的國家和地區，在國家公園建設方面都具有相對完善的法規和制度，并特別強調科普宣教的功能和公眾參與功能；重視展示、講解知識等社會教育功能，通過游客自身游覽體驗、活動項目的宣傳、展示、講解知識等，向全社會推廣自然保護地的理念，傳播自然保護地的、科普、教育等職能，其中尤其要重視對學生的科普教育，通過科研項目、活動項目、網上在線教育等方式吸引青少年學生參與和學習；重視公眾參與自然保護地的保護活動，國外國家公園法律鼓勵公眾參與國家公園的管理，使他們有機會參與公園政策、管理規劃以及保護監督等相關事宜的討論。有的強調政府與當地社區分享權力和責任的“合作管理”，有的讓利益相關者參與規劃的編制、審批和實施等全過程，有的建立了完善的志愿者參與制度，使國家公園更具公共性、開放性，有利于國家公園吸引更多的關注和資金支持。總之，通過完善決策參與、過程參與和監督參與制度，有利于使國家公園工作得到全社會的關注、支持和幫助，促進國家公園的健康、有序、可持續發展。