◇◇ 二 干部選拔任用機制已有研究述評

以央地關系為核心的縱向治理是國家治理的核心命題之一，而干部選拔任用機制則被認為是中國在分權改革后得以有效推進經濟發展的重要制度基礎。Blanchard和Shleifer比較了中俄兩國的分權體制后認為，由于缺乏政治集權，俄羅斯中央政府未能有效控制地方政府的掠奪型行為，結果地方政府阻礙了經濟增長；相反，中國在分權化改革的同時保留了強有力的政治集權，從而規制了地方政府的掠奪性行為，塑造了市場維護型聯邦主義。李磊用分權化威權主義概括了中國的縱向治理機制，認為以干部人事制度為核心的政治集權是中央在分權背景下保持自上而下有效控制的重要工具。

那么，干部選拔任用機制究竟如何在縱向政府間關系中發揮作用呢？圍繞這一問題，已有研究形成了兩種互為補充的主要觀點：第一種觀點，扎根于縣、鄉治理的實踐經驗，側重描述上級政府如何在分權的壓力型體制下運用約束型指標實現自上而下的控制；第二種觀點，則以“政治錦標賽”理論為代表，更側重分析高層級政府如何運用預測型指標激勵、引導地方政府行為。

（一）干部責任制與約束型績效

干部責任制是高層級政府用于控制和監督地方政府行為的重要途徑。榮敬本等在研究河北省密縣縣、鄉兩級政治體制時發現，中央政府將財政權、組織人事權逐級下放給地方政府后，仍然保留了給地方規定的各項指標，由此使縱向治理體制從中央集中的動員體制過渡到了分權的壓力型體制。在這一體制下，上級政府為了完成下達的指標，以責任狀的形式，“采用數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”向下級政府施加壓力，要求地方干部為目標任務的完成情況承擔個人責任。陳漢宣、高潔考察了陜西省西安市周至縣1988年以來干部責任制的實施情況后也發現，自上而下分解指標任務是中國縱向治理體系中獨特的績效管理手段。它意味著地方政府不僅要履行法定職責，還要完成上級下達的一系列具體的目標任務，且其中不僅明確了地方政府應執行的內容，更規定了達標的量化標準。

值得指出的是，一些研究者認為中國并不存在自上而下的考核指標體系，但關于干部考核任用機制的實證研究否定了這一論斷。高潔指出，績效管理在中國國家治理體系中的運作包含了兩個層面：一是中央政府將宏觀政策綱領轉化為具體政策目標，并通過行政體制逐級向下傳達；二是縣級政府將這些政策目標進一步細化為地方干部可執行的具體目標任務。這就是說，雖然以個人為主體的干部責任狀主要發生在縣、鄉層級政府，自上而下的政策任務分配和落實機制卻貫穿了從中央到地方的全部縱向政府層級。這一判斷與周雪光關于中國國家治理體系中運動式治理機制的研究相印證，即高層級政府會為特定政策的落實打破常規治理機制，為各級政府下達更為明確的政策任務。

干部責任制的運行效果與考核情況對應的晉升后果有著重要關聯。一般認為，地方干部如果未能完成責任狀中的目標任務，就有可能受到包括免去參評年度先進或年度優秀的資格，乃至降職、審計或紀律調查等不同類型的懲罰。也正因此，完成上級政府下達的績效目標常被認為是地方政府積極參與經濟發展，甚至過分追求GDP等的重要原因。不過，也有研究者指出，由于考核指標多元、復雜且可能相互矛盾，地方干部難免出現無所適從的情形。金山愛發現，鄉鎮領導與縣級政府簽訂的責任書中涵蓋了工業發展、稅費征收、計劃生育等方方面面內容。海貝勒等提供的實證材料顯示，萊西市所轄鄉鎮在其年度考核中面臨了多達19項的目標任務。不同指標關聯的獎懲力度既反映了高層級政府對政策的重視程度，也決定了地方干部的努力程度。已有研究揭示，縣鄉政府責任狀中的指標大體可分為三類：一般性指標，硬指標和“一票否決”指標。其中，如果干部未能完成一般性績效目標，上級政府可視情況決定是否懲罰。而假如地方干部未能完成硬指標，甚至觸犯“一票否決”指標，那么他們就會受到懲罰。目前尚不確定的是干部們將面臨何種懲罰。物質激勵毫無疑問是干部責任制賴以運行的基礎之一，但是晉升激勵呢？一方面，黨的組織部門從未以正式文件下發過“一票否決”的考核指標，這意味著并沒有明確證據表明觸犯“一票否決”指標的干部就無法得到選拔任用。另一方面，研究者們仍然強調了任務型指標與干部晉升的相關性，認為上級政府會選拔任用那些表現良好的縣、鄉干部，由此激勵他們落實政策。海貝勒等也認為，一般性考核指標由于其內容的模糊性缺乏足夠約束力，硬指標、“一票否決”指標等因為和晉升掛鉤，對地方干部行為有較強約束。總的來看，研究者們傾向于認同干部責任制的約束力，即干部將由于觸犯“一票否決”指標而失去晉升可能。

（二）政治錦標賽與激勵型績效

顯然，建立在“否決”基礎上的干部責任狀應用范圍有限：高層級政府很難將多少政策目標加入到硬指標或“一票否決”指標的范疇之中。直到目前為止，被公認納入“一票否決”的主要是計劃生育、社會穩定、安全生產和環境保護等領域的少數指標。而上級政府下達的具有約束力的重點任務也不多。更為重要的是，壓力型體制中層層分解指標的做法有著計劃經濟時代的突出烙印，已經難以適應市場化改革后的政府治理。金山愛注意到，上級政府通過年度工作計劃或五年規劃下達任務的做法正在發生變化，表現為預測型指標開始逐漸取代硬任務。這就是說，高層級政府不再明確規定地方政府在特定時間內的目標數值，而是開始允許地方政府根據當地實際情況自行預期可能達成的水平。這一變化意味著這些指標不再是不完成即懲罰的約束型指標。

中央政府推動任務型指標向預測型指標的轉變，顯然有著轉變經濟發展方式、避免宏觀經濟過熱等考慮。不過，研究者們并不認為高層級政府就此放棄了對地方政府的干預和引導。他們指出，改革開放后高層級政府在擴大地方政府自主行為空間的同時，通過設立干部選拔任用的績效標準為地方政府設置了“指揮棒”，從而形塑了政治錦標賽。由于關注的績效指標類型發生了變化，政治錦標賽的運作邏輯也就不同于干部責任制下“完成任務”的達標邏輯。周黎安指出，中國中央—地方間的塊狀治理結構使得高層級政府可以構建地方政府間的政治錦標賽，設立競賽標準并輔以晉升激勵，由此激勵地方干部爭取相對最優績效。與干部責任狀相比，政治錦標賽中高層級政府并不規定明確的“達標”線，而是更側重設立競賽標準，強調相對績效甚于絕對業績，因而更加突出了地方政府的自主性、積極性。相應地，地方干部更關心的不只是完成任務，而是如何競優，其績效也就有著更強的激勵特征。需要指出的是，政治錦標賽的應用范圍不是全體黨員干部，而是主政一方的黨政負責人。政治錦標賽理論認為，中國的縱向治理機制采用的是“行政發包”，或“中央治官、地方治民”的分級治理邏輯，這意味著地方黨政負責人需要為地方治理績效承擔主要責任。在實踐中，我國地方層面的權力形態也有著突出的“中心—邊緣”結構特征，地方黨委和政府在工作時間、工作內容和工作流程方面高度“耦合”，其黨政負責人是影響區域經濟社會發展的最重要行動者。相應地，研究者們多采用區域性的治理指標，如經濟發展指標、社會發展指標等作為地方政府間橫向競爭的競賽標準，認為地方干部可以用這些績效中的相對較好表現來獲取晉升。

盡管指標類型、運作邏輯都與干部責任制有著較大的差異，預測型指標調控和引導地方干部行為的有效性同樣建立在績效與晉升的關系之上。顯然，假如良好的績效不能帶來晉升，地方干部的努力程度就會大打折扣。Eaton、Kosta發現，在干部輪崗頻率較高時，盡管高層級政府把環境保護作為重要指標納入了考核評價的指標體系，地方干部也并不會真正嚴肅地加以對待。原因就在于地方干部為環保做出的努力較難影響績效，進而影響晉升。然而，有關政治錦標賽的實證分析結果卻顯示，激勵型績效是否能夠帶來晉升，也依舊是個充滿爭議的不確定結論（表1）。以省級層面干部晉升的研究成果為例，薄智躍發現省上繳稅額與省長職務晉升呈顯著正相關，而GDP增長率與干部晉升關系并不顯著。周黎安等的多項研究則表明，省級領導任期內的平均經濟績效等與晉升都有顯著正相關。Choi發現，經濟績效與省長的晉升情況正相關，而省委書記的晉升則同時受到了績效與政治聯系的雙重作用。賈瑞雪等也發現，經濟績效和政治聯系在省級領導的晉升中互為補充關系。而在另外一些研究者那里，比如陶然等通過測算發現，GDP增長率與省級領導晉升沒有顯著正相關，徐現祥、王賢彬運用包括人均GDP增長率、人口增長率等多種經濟績效指標計算后，也未找到實質性證據支持經濟績效與省級領導晉升之間的相關關系。在地級市、縣級政府層面，實證研究的結果也未能形成績效與晉升之間的一致發現。

（三）簡短的評論

上述關于干部責任制和政治錦標賽的研究文獻，為我們揭示了干部選拔任用機制嵌入中國縱向治理體系中的運作方式。已有研究表明，運用壟斷的組織人事權，高層級政府既可以采用任務型指標嚴格控制地方政府行為，要求其落實具體政策目標，也可以運用預測型指標，在保留地方政府較大自主行為空間的同時，激勵地方干部因地制宜謀求善治。如果高層級政府能夠將考核結果與干部晉升掛鉤，就更有可能控制、激勵地方干部落實該項政策。

盡管如此，干部責任制和政治錦標賽的已有研究成果都未能確認不同類型指標在縱向治理中的有效性程度，更未能說明在多種指標類型同時并存的情況下，地方干部將如何分配有限的時間和資源，權衡各項工作的輕重緩急。一方面，實證研究始終未能確定各類型指標與干部晉升之間的相關性。研究干部責任制的學者更重視描述這一制度的實施現狀，強調了基層干部政策執行的優先次序有賴于其重要性，但未能明確各類型指標與干部晉升之間的關聯程度。政治錦標賽的相關研究成果則表明激勵型績效與干部晉升之間的相關關系存在很大的不確定性。另一方面，已有研究成果注意到了地方干部面臨著約束型績效、激勵型績效等多種不同的考核指標，但尚未評估這些指標影響干部晉升的優先次序。相應地，已有研究也就未能回答，當地方干部面臨上級政府下達的多項任務時，他們將如何決定政策落實的優先次序。

為了更加清楚地界定干部選拔任用機制在縱向地方政府間關系中的有效性和有限性，我們設計了面向市、縣黨政負責人的調查問卷，請他們判斷不同類型的指標將如何影響其提拔任用。相比第三方視角（高層級政府或是外部觀察者），了解市、縣黨政負責人對不同類型績效與晉升關系的判斷，能夠更為直接地幫助我們預測地方干部應對上級下達指標時的應對策略。在問卷調查中，我們區分了約束型績效（任務型指標，包括“一票否決”指標、重點任務）、激勵型績效（預測型指標，如綜合考核評價、經濟績效等），請市、縣黨政負責人逐個評價不同指標類型對其提拔任用的影響程度。由此，我們不僅可以了解市縣黨政負責人如何看待績效與晉升的關系，更能夠了解他們心目中不同指標類型的優先次序，從而更全面地判斷省級政府運用干部選拔任用機制自上而下落實政令的效果。