第三節(jié)
犯罪與治外法權(quán)

但是對大多數(shù)居住在上海的中國人來說，任何對城市中可怕的犯罪浪潮的社會(huì)學(xué)剖析——尤其是對搶劫和謀殺，都不如治外法權(quán)來得引人注目^[1]。國民政府深信，這個(gè)城市中大量毒品、賭博和色情行業(yè)都仰仗著19世紀(jì)以來不平等條約中的以領(lǐng)事制度為基礎(chǔ)的治外法權(quán)的庇護(hù)。^[2]然而，即使把這些弊病視為必要消遣的老于此道之人乃至放蕩的男女，也被黑社會(huì)以綁架、搶劫和殺人為主要形式的暴行而弄得驚慌失措，而犯下這些罪行的不法之徒正是以法租界或公共租界為大本營的。^[3]

在這方面，法租界格外觸目驚心，某些弊病連“假正經(jīng)”的公共租界當(dāng)局也難以容忍。有位觀察家寫道：“目前的趨勢是任何社會(huì)丑惡只要發(fā)現(xiàn)于公共租界，就會(huì)迅速地蔓延到法租界，并在那兒輕易扎下根來，老實(shí)說，今天的上海法租界已經(jīng)成為東方最齷齪的地方。”確實(shí)，在法租界中有最大的鴉片煙館、最新奇的賭場、最大的酒店和最厚顏無恥的娼妓。^[4]

下午7點(diǎn)時(shí)分，當(dāng)你漫步于敏體尼蔭路（今西藏南路）時(shí)，就會(huì)看到大世界到南洋橋一帶站著成群結(jié)隊(duì)的姑娘。法租界警察對這種下流交易視若無睹。……（相反）在公共租界，她們一見到警察就溜之大吉。

這樣的縱容主要出自法國人對待他們的殖民地的態(tài)度：“讓那些‘土著’們?nèi)櫬涓瘮“桑麄兊拿\(yùn)與法蘭西民族無關(guān)。”^[5]但這也被認(rèn)為是不平等條約體系下外國人特權(quán)的后果。如一位上海的中國警官指出，在上海實(shí)施法令的最大障礙就是特別區(qū)制度（如租界）。^[6]“任何人犯了罪或是叛了國，都將特別區(qū)作為他們的藏身之窩。”罪犯的腳只要能在被捕前跨進(jìn)租界，就可以逍遙法外。^[7]最終鏟除這些“罪惡”的唯一途徑只能是一致廢除治外法權(quán)。^[8]

在國民政府看來，廢除治外法權(quán)的最根本途徑就是在華人治理的城區(qū)內(nèi)證明法治的效力。因此，1927年7月7日新成立的上海特別市市政府就將實(shí)施和保障公安作為頭等大事。^[9]在這個(gè)城市的華界不僅要實(shí)現(xiàn)安寧和秩序，保護(hù)居民的財(cái)產(chǎn)和人身安全，更要向世界證明中國人應(yīng)該恢復(fù)自己對外國租界的治權(quán)。^[10]

因此，成立于1927年7月22日的公安局，自然成為國民政府新秩序中的主要機(jī)構(gòu)之一。作為一個(gè)革命的現(xiàn)代化機(jī)構(gòu)，它將有助于建立一個(gè)強(qiáng)大忠誠的市政管理，創(chuàng)建一個(gè)健康有序的城市環(huán)境，教育20世紀(jì)的市民擔(dān)當(dāng)起相應(yīng)的市民責(zé)任。^[11]作為中國民眾和新的國民政府的力量象征，它還致力于在這個(gè)城市中在他們所控制的區(qū)域，建立中國自己的行政機(jī)構(gòu)，以恢復(fù)失落已久的統(tǒng)治權(quán)。在國民政府的上海建立法制與秩序的努力，被視為對新政權(quán)整體效率的一次重大考驗(yàn)。從國民政府方面看，他們自己的公安局——上海的華界警察是否成功，將是國民革命成敗首要的、決定性的標(biāo)志。^[12]

注釋

[1]甚至社會(huì)學(xué)家們也同意治外法權(quán)對違法行為的結(jié)構(gòu)性作用。徐蕙芳、劉清於：《上海女性犯的社會(huì)分析》，第86頁。

[2]許多外國人都同意，“只有當(dāng)上海整個(gè)城市處于一個(gè)統(tǒng)一的警察局控制之下時(shí)，犯罪才會(huì)減少”。《密勒氏評論報(bào)》，1931年1月17日，第243頁。

[3]1929年1月有一個(gè)駭人聽聞的揭露，上海公共租界警務(wù)處罪案偵查部（CID）的一個(gè)翻譯是一伙綁架犯的頭領(lǐng)。《警衛(wèi)報(bào)》，1929年1月10日，第12頁。《密勒氏評論報(bào)》，1929年1月12日，第273頁；馮特諾：《秘密的上海》，第71頁。

[4]韓：《法國在華殖民政策》，第240頁。根據(jù)1936年11月到1937年1月間一個(gè)婦女組織所做的一項(xiàng)調(diào)查，僅一個(gè)紅燈區(qū)就有51家妓院在警察局注冊。《警衛(wèi)報(bào)》，1937年4月4日，第8頁；詳見潘翎：《尋找舊上海》，第58—59頁。

[5]韓：《法國在華殖民政策》，第239頁。

[6]1928年1月19日，上海公安局宣布此后法租界稱為“特別區(qū)”。《東方雜志》，1928年3月25日，第129頁。

[7]小刀會(huì)起義后工部局巡捕房于1854年成立。《上海租地章程》第11條允許組織“警衛(wèi)隊(duì)或是警察”。“講演者追溯警察史”，1937年2月27日，美國國家檔案館縮微膠卷，上海公共租界警務(wù)處檔案，D-2961，28/2/37；《上海工部局巡捕房》，第一部分，1909年12月24日，第747頁。參見有關(guān)袁良局長1930年1月13日的演說，參見《上海公安局業(yè)務(wù)報(bào)告》，第三卷，第151頁。

[8]韓：《法國在華殖民政策》，第239頁。

[9]《上海特別市公安局業(yè)務(wù)紀(jì)要》，民國十六年八月至十七年七月，組織，第1頁，參見奧察德：《上海》，第239頁。

[10]《上海特別市公安局業(yè)務(wù)紀(jì)要》，民國十六年八月至十七年七月，紀(jì)事，第48頁，沈怡：《上海市工務(wù)局之十年》。

[11]至少從20世紀(jì)40年代早期開始，改革者們從此都將有序的警察組織與“現(xiàn)代化”聯(lián)系在一起。見，例如，何啟登[音]：《當(dāng)前之警政機(jī)構(gòu)問題》，第18頁。

[12]“警察的主要職責(zé)是保持公共安寧”，方國西[音]，《警察行政與地方支持》，第10頁。