第三節
犯罪與治外法權

但是對大多數居住在上海的中國人來說，任何對城市中可怕的犯罪浪潮的社會學剖析——尤其是對搶劫和謀殺，都不如治外法權來得引人注目^[1]。國民政府深信，這個城市中大量毒品、賭博和色情行業都仰仗著19世紀以來不平等條約中的以領事制度為基礎的治外法權的庇護。^[2]然而，即使把這些弊病視為必要消遣的老于此道之人乃至放蕩的男女，也被黑社會以綁架、搶劫和殺人為主要形式的暴行而弄得驚慌失措，而犯下這些罪行的不法之徒正是以法租界或公共租界為大本營的。^[3]

在這方面，法租界格外觸目驚心，某些弊病連“假正經”的公共租界當局也難以容忍。有位觀察家寫道：“目前的趨勢是任何社會丑惡只要發現于公共租界，就會迅速地蔓延到法租界，并在那兒輕易扎下根來，老實說，今天的上海法租界已經成為東方最齷齪的地方。”確實，在法租界中有最大的鴉片煙館、最新奇的賭場、最大的酒店和最厚顏無恥的娼妓。^[4]

下午7點時分，當你漫步于敏體尼蔭路（今西藏南路）時，就會看到大世界到南洋橋一帶站著成群結隊的姑娘。法租界警察對這種下流交易視若無睹。……（相反）在公共租界，她們一見到警察就溜之大吉。

這樣的縱容主要出自法國人對待他們的殖民地的態度：“讓那些‘土著’們去墮落腐敗吧，他們的命運與法蘭西民族無關。”^[5]但這也被認為是不平等條約體系下外國人特權的后果。如一位上海的中國警官指出，在上海實施法令的最大障礙就是特別區制度（如租界）。^[6]“任何人犯了罪或是叛了國，都將特別區作為他們的藏身之窩。”罪犯的腳只要能在被捕前跨進租界，就可以逍遙法外。^[7]最終鏟除這些“罪惡”的唯一途徑只能是一致廢除治外法權。^[8]

在國民政府看來，廢除治外法權的最根本途徑就是在華人治理的城區內證明法治的效力。因此，1927年7月7日新成立的上海特別市市政府就將實施和保障公安作為頭等大事。^[9]在這個城市的華界不僅要實現安寧和秩序，保護居民的財產和人身安全，更要向世界證明中國人應該恢復自己對外國租界的治權。^[10]

因此，成立于1927年7月22日的公安局，自然成為國民政府新秩序中的主要機構之一。作為一個革命的現代化機構，它將有助于建立一個強大忠誠的市政管理，創建一個健康有序的城市環境，教育20世紀的市民擔當起相應的市民責任。^[11]作為中國民眾和新的國民政府的力量象征，它還致力于在這個城市中在他們所控制的區域，建立中國自己的行政機構，以恢復失落已久的統治權。在國民政府的上海建立法制與秩序的努力，被視為對新政權整體效率的一次重大考驗。從國民政府方面看，他們自己的公安局——上海的華界警察是否成功，將是國民革命成敗首要的、決定性的標志。^[12]

注釋

[1]甚至社會學家們也同意治外法權對違法行為的結構性作用。徐蕙芳、劉清於：《上海女性犯的社會分析》，第86頁。

[2]許多外國人都同意，“只有當上海整個城市處于一個統一的警察局控制之下時，犯罪才會減少”。《密勒氏評論報》，1931年1月17日，第243頁。

[3]1929年1月有一個駭人聽聞的揭露，上海公共租界警務處罪案偵查部（CID）的一個翻譯是一伙綁架犯的頭領。《警衛報》，1929年1月10日，第12頁。《密勒氏評論報》，1929年1月12日，第273頁；馮特諾：《秘密的上海》，第71頁。

[4]韓：《法國在華殖民政策》，第240頁。根據1936年11月到1937年1月間一個婦女組織所做的一項調查，僅一個紅燈區就有51家妓院在警察局注冊。《警衛報》，1937年4月4日，第8頁；詳見潘翎：《尋找舊上海》，第58—59頁。

[5]韓：《法國在華殖民政策》，第239頁。

[6]1928年1月19日，上海公安局宣布此后法租界稱為“特別區”。《東方雜志》，1928年3月25日，第129頁。

[7]小刀會起義后工部局巡捕房于1854年成立。《上海租地章程》第11條允許組織“警衛隊或是警察”。“講演者追溯警察史”，1937年2月27日，美國國家檔案館縮微膠卷，上海公共租界警務處檔案，D-2961，28/2/37；《上海工部局巡捕房》，第一部分，1909年12月24日，第747頁。參見有關袁良局長1930年1月13日的演說，參見《上海公安局業務報告》，第三卷，第151頁。

[8]韓：《法國在華殖民政策》，第239頁。

[9]《上海特別市公安局業務紀要》，民國十六年八月至十七年七月，組織，第1頁，參見奧察德：《上海》，第239頁。

[10]《上海特別市公安局業務紀要》，民國十六年八月至十七年七月，紀事，第48頁，沈怡：《上海市工務局之十年》。

[11]至少從20世紀40年代早期開始，改革者們從此都將有序的警察組織與“現代化”聯系在一起。見，例如，何啟登[音]：《當前之警政機構問題》，第18頁。

[12]“警察的主要職責是保持公共安寧”，方國西[音]，《警察行政與地方支持》，第10頁。